关于印发《上市公司章程指引(2006年修订)》的通知

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四川省人民政府


中共四川省委、四川省人民政府关于加强森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的若干规定
四川省人民政府



各市、地、州、县委，各市、州、县人民政府，各地区行政公署，省级各部门：

中共中央、国务院《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，是对林业建设的又一重大决策，各级常委、政府要采取有力措施，坚决刹住乱砍滥伐歪风，切实保护管理好森林资源。
党的十一届三中全会以来，我省林业改革取得了一定成绩。造林绿化步伐加快，林区经济比较活跃，林农生活有所改善，总的形势是好的，但是，长期存在的林木超量采伐仍难以控制，森林资源不断减少。近几年来，无计划和超计划采伐严重，侵占、破坏国营林业企事业单位经营范围
森林的现象普遍存在，盗伐、哄抢国有、集体林木的案件不断发生，流通秩序混乱，乱收乱购、黑市交易猖獗。造成这种状况的直接原因，正如中央指出的，“主要是林业改革中某些具体政策失调和存在漏洞，林政和资源管理不严，对犯罪分子打击不力”。为了把中央《指示》的各项要求
落到实处，坚决刹住乱砍滥伐歪风，加强森林资源管理，特作如下规定：
一、严格执行年森林采伐限额制度
实行年森林采伐限额制度是《森林法》的一项重要规定，是防止森林资源过量消耗的保证。国务院批准的采伐限额，任何地方和单位都必须严格执行。未经国务院或授权单位批准，各级都不得突破限额。林区乡村企业加工用材和群众自用材，都必须纳入采伐限额。生产木耳、香菇、木
炭等消耗的木材也要严加控制。烧制砖瓦、石灰以及烤烟、烘茶等，要积极创造条件，逐步改烧其他燃料。
制定年度木材生产建议计划，必须控制在年森林采伐限额的一定比例之内。严格执行国家下达的年度木材生产“一本帐”计划。各地在执行和下达木材生产计划时，不得突破省下达的计划数，不允许层层加码。任何地方和单位都不得无计划和超计划采伐。超计划和无计划采伐的木材，
扣减下年采伐指标，所得销售收入全部上缴林业主管部门用于发展林业生产，情节严重的要追查领导责任。
为了保证森林采伐限额和年度木材生产“一本帐”计划的执行，各级政府必须加强检查监督。县每半年检查一次，市、地、州每年检查一次，省组织抽查。检查情况要按时向上级政府作出报告。
二、坚决依法保护国有山林权属不受侵犯
国营林业企业、国营林场和自然保护区管理的山场、林木，任何单位和个人都不得以任何借口侵占、破坏，不允许再将国有林划给集体和个人。各市、地、州、县对还没有颁发林权证的国营林业企事业单位，要按照国家批准的经营区和省委、省政府的有关政策规定，明确权属、界限、
登记造册，打桩定界，绘图存档，在今年年底前发给林权证。有边界森林权争议的地方，双方都不得采伐争议区的林木，违者，按滥伐森林论处。国营林业单位的经营区和自然保护区，不得非法划作他用。确需划为森林公园和风景旅游区的，必须按照《森林法》、《土地管理法》的有关规
定，事先征得省林业主管部门和土地管理部门同意，按程序上报审批。自行划定的一律无效。兴办旅游业，不得改变国营林业单位的隶属关系，不得改变森林、林木、林地的权属，必须服从林业部门关于森林经营管理的统一规划。
三、进一步完善集体林业生产责任制。
稳定山林权属，依法保护所有者和经营者的合法权益。已经落实的林权，不再变动。成片的集体用材林，不得再分到户。已经分到户而管理不善的，可以乡、村、组为单位或联户组织专人统一管护，实行“林权不变，统一封山，专人看管，报酬分摊”等有利于保护森林资源的多种形式
的生产责任制，以此基础上，逐步引导农民在自愿的原则下，实行联合采伐、联合更新、联合造林。
四、整顿木材流通渠道
国有林区非统配材和集体林区重点产材县的木材，由林业部门统一管理和进山收购，除二十四个重点采伐企业外，其余均由当地林产公司收购和售销。农具、文化用品等特殊用材，可由供销社等部门提出申请，经市、地、州林业局批准，跨市、地、州的还须报省林业厅批准，按县林业
局指定的时间、地点、树种、材种和数量进行收购。重点产材县及毗邻乡镇不开放木材市场。
非重点产材县的用材，要充分发挥林业部门专业公司的主渠道作用，切实担负起从产区组织购进木材的任务，并积极搞好代购代销、联营经销等服务工作。经县批准的其他单位，或以经营木材，实行多渠道流通。
国营林场生产的木场，仍实行自产自销。林农自产的零星木材，可在县指定的市场上凭证自销，也可在林业部门的收购站出售。不允许私人倒卖和贩运木材。
从一九八八年起，对阿坝、甘孜、凉山州及攀枝花、雅安、乐山等地生产的木材，除保证国家和省的上调任务外，其余商品材均列入指导性计划，由省林业厅根据首先保证省内用材，然后适量出省的原则平衡下达，不得超计划销售。省内非统配木材调剂，由供需双方签订购销合同并报
省林业部门备案。木材出县、出市 （地、州）、出省，必须有县、市 （地、州）、省林业部门签发的运输证明。
工商行政管理、林业、税务、物价、物资等部门要通力合作，加强木材流通管理。严禁无照经营、无证运输、无证销售和黑市交易。经营木材的单位须凭县林业部门发给的经营木材许可证，向所在县工商行政管理部门申请办理营业执照，对过去经营木材的单位和个人，应于十月底前普
遍进行一次清理，凡不允许再经营木材的，由县工商行政管理局注销，其库存木材按清理登记的数额售完为止。
五、坚决查处和打击破坏森林资源的违法犯罪活动
各级政府和地区行政公署，要立即组织力量，对一九八五年以来的乱砍滥伐，包括地方各级领导人擅自批准的超计划采伐和侵占破坏国有林等毁林案件，进行认真清理。
哄抢、盗伐国有和集体林木是违法犯罪犯罪行为，必须依法处理，该判刑的要判刑，决不能手软。对挑动群众哄抢破坏森林、伤害护林人员的犯罪分子，必须从速从重依法惩办。在国有林区、集体林区重点产材县乱砍滥伐严重的地方，要集中力量、集中时间，对破坏森林资源的犯罪分
子进行严厉打击。打击的重点：一是为首组织、策划、煽动盗伐滥伐，致使森林资源遭受重大损失和盗伐滥伐林木数额巨大的犯罪分子；二是以暴力威胁阻碍执行公务的林政管理人员、护林人员和木材检查站人员的犯罪分子；三是伪造、盗窃、倒卖木材采伐、流通票证的犯罪分子；四是国
家工作人员中，支持、参与、包庇、煽动群众毁林和玩忽职守，致使森林资源造成重大损失的犯罪分子。五是在贯彻中发[1987]20号文件中，造谣惑众，顶风作案的犯罪分子。要选择一批大案要案，大张旗鼓地公开处理，以震慑犯罪分子，教育干部和群众。
六、实行预留森林资源更新费制度
除房前、屋后、自留地上的零星木材以外，按木材销售收入的百分之五至百之十预留森林资源更新费，用于更新、造林预留的更新费，归林权所有者所有，由乡林业站代管；尚未建立乡林业站的地方，由县林业局或区林业站代管，存入银行，严禁挪用和平调。在限期内完成更新、造林
计划的，如数领回；逾期不更新、造林的，由乡林业站用这笔资金统一安排造林。
七、合理调整林业税收、整顿林业费用负担
继续执行对森工企业和国营林场已实行的减免税、费的优惠政策。没有落实的要认真落实。
国营森工企业上交的所得税，应本着有利于限制森林过伐、保护森林资源的精神，在不超过一九八六年实际上交的原则下，确定一个合理基数定额上交，增长部分留给企业和当地森工企业主管部门，用于造林、营林和消化企业多出的劳力，由财政部门监督，专款专用。对因过去集中过
伐、资源已近枯竭、经济困难的企业，可以给予减免所得税的照顾，由林业部门会同财政部门报同级政府酌情处理，减少的税收按现行财政体制负担。
八、充实林业基层管理机构，强化林业管理职能
我省林业基层力量十分薄弱，县乡级森林资源和林政管理机构的人员急待加强。要充实林区的县级林政管理机构，重点林区的区和重点乡要在上级核定的党政机关编制内配备专职或兼职的林业助理员。要加强木材检查站工作。林政检查人员的执法标志和证件，由省林业厅统一制发。
九、落实领导干部保护森林、发展林业任期目标责任制
“保护、发展森林资源；制止乱砍滥伐，应当作为各级领导，特别是县一级领导的重要任务”。要正确处理当前利益和长远利益，经济效益和生态效益的关系，不能用破坏森林资源的办法致富翻番。要把造林绿化和迹地更新、护林防火、制止乱砍滥伐、保证森林资源增长，作为考核县
领导干部政绩的内容。对出现毁林事件制止不力，使森林资源遭到重大损失的，要追究县领导的责任。县政府除每年检查一次，并向省政府作出报告外，任期届满时还要向下届政府作出交待。
过去的有关规定，凡与中发[1987]20号文件和本规定不符的，均停止执行。



1987年9月29日
建设部安全生产管理委员会办公室


关于转发浙江省、福建省等部分地区村镇建设工程质量安全管理工作经验的通知



建安办函[2006]28号

各省、自治区建设厅，直辖市建委：

现将浙江省、福建省、安徽省和新疆自治区的村镇建设工程质量安全管理工作经验材料转发给你们，供在工作中参考。希望各地区继续贯彻落实我部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（建质[2004]216号）的要求，进一步建立健全村镇建设工程质量安全管理工作机制，不断提高村镇建设工程质量安全水平，全面推动建设社会主义新农村工作。

　　附件一：浙江省经验材料

　　附件二：福建省经验材料

　　附件三：安徽省经验材料

　　附件四：新疆自治区经验材料

建设部安全生产管理委员会办公室
二○○六年三月一日



　　附件一：

浙江省村镇工程建设质量情况汇报

浙江省建设厅

　　一、全省村镇建设发展状况

　　改革开放以来，我省城乡经济快速发展，村镇建设有了长足的进步。特别是近年来，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，各级建设行政主管部门紧紧围绕省委、省政府作出的不失时机地加快推进城市化进程的战略决策，积极实施城乡统筹，村镇建设工程质量安全状况得到明显改善。

　　一是村镇工程建设规模不断增长。据统计，2004年全省县城以下建制镇、集镇和村庄年建设资金投入为370.7亿元，年竣工建筑面积达3312.8万平方米。目前，全省小城镇道路总长度86221公里，其中高级、次高级道路为36699公里，占42.56％。全省村镇饮用自来水总人口为2887.04万人；自来水普及率建制镇为97.47％，集镇为92.07％；人均日生活用水量建制镇为140.19升，集镇为124.13升。建制镇人均公共绿地面积为4.16平方米，集镇为2.99平方米。与此同时，村镇居民住宅建设呈现快速发展的势头，年均有16万户农民建新房，农村住宅的质量进一步提高，新竣工住宅几乎百分之百为楼房，其中砖混结构和框架结构住宅的比重占到了97.55％，抗灾能力明显提高。农村住宅结构也日趋合理，配套设施不断完善，农民群众的居住条件得到了明显的改善。截止2004年底，全省建制镇人均住宅使用面积达到25.25平方米，集镇为28.34平方米，村庄为34.13平方米，三者均居全国前列。

　　二是村镇建设逐步走上依法管理的轨道。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和《浙江省村镇规划建设管理条例》颁布实施后，各级规划建设行政主管部门广泛宣传和认真贯彻落实两个条例，依法加强对村镇建设的管理，各项工作逐步走向正规。目前，全省各建制镇和集镇上投资额和建筑面积在建筑工程施工许可管理范畴的公共建筑、生产性建筑基本纳入了各县级工程质量监督机构监督范围，处在受控状态。绝大多数工程实行了规划许可、施工许可、施工图设计文件审查、质量安全监督、工程监理、竣工验收备案等制度，工程质量安全得到了有效监管。对农民自建住宅建设主要进行土地使用和符合村镇规划的管理，实施了“一书一证”制度，建设项目的规划证书发放率达到了95％以上，还有部分县市实行了“一份图纸、一份合同、一份告知书”制度。农民自建住宅的质量安全基本上由建房户自己负责，村镇建设主管部门积极提供技术服务和指导。为了提高农民自建住宅质量，我厅先后编辑了《浙江省农村住宅建设标准图集》、《浙江省现代化新农村住宅设计优秀方案精选》等下发各地推广使用。各县级建设行政主管部门还加强了对个体建筑工匠的技术培训、资格管理，比较有效地保障了村镇建设的质量安全。

　　三是率先开展农村住房防灾能力调查试点工作。今年2月份开始，我厅在省农办、国土、水利、气象、财政等有关部门和温州、台州市的大力支持配合下，在去年“云娜”台风中遭受巨大损失的乐清市龙溪乡和温岭市滨海镇开展了农房防灾能力普查试点工作。为了完成普查试点工作，两个试点乡镇都成立了相应的组织领导机构，抽调了专业技术人员组成普查组，我厅牵头成立了技术指导小组并多次组织专家赴试点乡镇进行调研指导。试点工作按照调查准备、外业调查、质量判别、信息反馈和数据管理五个阶段进行，前后历经4个月。普查结果显示，乐清市龙溪乡总共有农村住房4699间，其中住房质量较好的有768间，占16.4％；一般的有1368间，占29.1％；较差的有842间，占17.9％；差的有1721间，占36.6％。温岭滨海镇新街集镇总共有农村住房9708间，其中住房质量较好的有2980间，占30.7％；一般的有4611间，占47.5％；较差的有1231间，占12.6％；差的有467间，占4.8％。普查结束后，在我厅技术指导小组的指导下，两个试点乡镇根据调查资料，并在适当进行现场和实验室试验的基础上，根据各类型房屋相应抗击台风、地震等自然灾害的能力，对所有住房划分了等级，初步建立了住房质量数据库，向村民发放了“农村住房质量明白卡”，并制定了对应的应急预案。在8月份的“海棠”和“麦莎”两次台风期间，该两个试点乡镇成功地启动了应急预案，顺利转移群众1900人和3272人。台风过后，尽管倒塌了不少房屋，却没有一个人员伤亡。初步显示了农村住房防灾能力普查工作的必要性和可行性。

　　在总结试点工作经验的基础上，我厅组织专家拟订了《农村住房防灾能力普查工作指导意见》、《农村住房防灾能力等级认定指导意见》和《农村住房防灾应急预案编制指导意见》等三个文件。目前该三个指导意见已正式上报省政府批转。

　　二、村镇建设存在的主要问题

　　在全省村镇建设快速发展的同时，我们也清醒地认识到，由于长期存在的城乡二元管理体制的制约，过去对农村工作重视不够，抓得不力，我省村镇建设总体上还处于低水平均衡发展阶段，带有很大的自发性和盲目性，与我省加快推进城市化进程和率先提前基本实现现代化的要求极不适应。存在的主要问题是：

　　（一）村镇建设中还存在着许多质量安全隐患。首先是有些村庄和房屋建筑选址不当，直接面临着遭受山体滑坡、泥石流、洪水等自然灾害的威胁。其次是房屋本身存在较多的质量隐患。许多群众的质量安全意识非常淡薄，存在侥幸心理，建造房屋时根本不考虑设计因素，将管理部门推广的通用图丢置一边，凭经验造房，再加上所用建筑材料比较粗劣，外墙不加粉刷，极易在暴雨、台风的侵袭下发生倒塌事故。三是施工过程中的安全隐患非常严重，在农民住宅建设中尤为突出。农民建造住宅一般不可能委托具有相应资质的专业施工队伍进行施工，而只能是委托个体工匠施工。个体工匠量大、分散、稳定性差加上素质较低，管理比较困难，许多地方由于人员经费缺少而缺乏对工匠的有效管理，培训教育不力，致使在农村建房中触电、高空坠落、落物伤人等安全事故不断发生，已严重影响了人民群众生命财产安全和社会稳定。四是一些地方政府为吸引投资，发展经济，不加分析地减免各类管理费用和减少办理各类手续，默许和支持了一些开发区或工程项目躲避质量安全监督，留下质量安全隐患。

　　（二）村镇建设工程质量安全监管力量薄弱。村镇建设量大面广，建设项目分散，必须要有一支强有力的管理队伍才能进行有效地管理。但一直以来，由于受行政编制和经费的限制，我省村镇建设监管机构不健全、人员不到位、经费无保障，严重制约了对村镇建设的有效管理。2000年省级机关机构改革，我厅原有的村镇建设处被撤消，只是在城乡规划处增挂了“村镇建设办公室”牌子，没有专职工作人员具体分管村镇规划建设管理工作。直到今年6月份，经省编委批准，我厅才得以重新恢复设置村镇建设处。此外，在县（市、区）一级，一般是在建设（规划）部门下设村镇建设管理总站，性质为全民自收自支事业单位；在乡镇一级设村镇建设办公室或村镇建设专管员，其中有些是属于县级总站派出的，编制和工资关系都在县级总站，有些是县级总站和乡镇各承担一半，有些完全在乡镇。但不管是上述哪种情况，都存在经费短缺问题，特别是涉农经费清理时原来可以收取的“村镇建设管理费”被取消后，村镇建设管理经费短缺的现象更加突出。在这种状况下，各级村镇建设管理部门普遍缺少具有质量、安全专业知识的管理人员，没有足够力量和能力进行村镇建设工程质量安全管理监管。同时，因村镇建设工程分布较分散，所花费的监管成本比城市要高出很多，目前县（市、区）一级的质量安全监督机构也没有能力覆盖到全部乡镇。

　　（三）村镇工程建设质量安全管理法律法规不完善。目前现有的质量安全监管体系基本上为二元结构，对于量大面广又分散的村镇建设工程的质量安全监管缺乏专门的、适用的法律法规、制度办法，尤其是一些管理制度与现有的管理资源不能配套，失去实际效用。当前特别突出的问题是村镇建筑工匠从业资格审批已经取消，但没有合适的技术力量和专业队伍能够及时替代，造成村镇建设管理部门对大量从事农民住宅建设的个体工匠执业情况失去控制，削弱了对农民住宅工程质量安全的监管。

　　三、下一步工作重点

　　结合我省村镇建设实际，下一步，我们将重点做好以下几方面工作：

　　一要抓紧理顺村镇工程建设管理体制，健全村镇建设管理机构。首先要改变目前大多数县（市、区）乡镇以块为主的村镇建设管理体制，积极推行县（市、区）乡镇规划建设的垂直管理体制，以条为主，条块结合。其次要积极创造条件，推行工程质量安全监督的城乡统筹管理，充分利用县级工程质量安全监督机构现有的管理资源，建立日常检查与巡查相结合的长效机制，逐步提高村镇建设工程质量安全监督覆盖面。第三要力争由县市财政保证村镇建设管理必要的工作经费，加强对村镇建设管理员的专业技术培训和质量安全教育工作，健全和完善村镇建设管理机构。

　　二要严格执行规划许可，从源头上把好村镇建设工程质量安全关。村镇建设工程用地选址要避开自然灾害易发地带，特别是洪涝、山体滑坡隐患、地质条件不稳定、有严重环境污染或不便于进行基础设施配套的地域。要进一步强化《浙江省村镇规划建设管理条例》的贯彻落实，规范“一书两证”和“一书一证”审批，严格工程设计、施工条件的审查，加强对规划建设许可和施工许可（开工审查）的管理，从源头上把好村镇建设工程质量安全关。

　　三要加强村镇建筑工匠管理，保障农房建设质量安全。当前，我省农房建设绝大多数还是以亲帮亲，邻帮邻的个体建筑工匠方式承建，建筑工匠施工技能的提高在整个村镇农房建设质量管理中起着很关键的作用，我们要由以前的对建房户的管理转向对建筑工匠施工技能的管理上来，切实加强对他们的技术培训和日常监管。为此，我们强烈呼吁建设部恢复村镇建筑工匠资格许可制度。当然，在现有情况下我们也要积极探索新的管理模式，采取建立行业协会对村镇建筑工匠进行业务技能培训、行业自律或与劳动部门配合进行业务技能培训、发放技术等级证书等方式，对其进行有效管理。同时要加强对村镇建筑工匠的法律法规培训，增强建筑工匠的职业道德和质量安全意识，督促行业自律。此外还将尝试村镇建筑工匠的新组织机构模式，依据《建筑法》和建设部87号令对劳务队伍的资质要求，将若干名工匠组建成专门从事村镇农房建筑施工的劳务专业队伍，依法对其加强管理。

　　四要加大技术服务和指导力度，努力提高农房建设水平。为了广泛宣传村镇质量安全管理的有关规定和普及农房建设的基本知识，增强农民群众的质量安全意识，提高农村房屋的建设质量和抗灾能力，我厅已正式启动“农村住宅建设质量安全技术要点及推广”课题研究，配套编写《农村住宅建设施工基本知识》、《浙江省农村住宅建设质量安全技术要求》，制作农村住宅建设施工知识科普宣传片。课题研究完成后，有关成果将在全省推广并免费发放给建房农户使用。另外我厅还将抓紧组织修订农民自建住宅标准、通用设计图或标准设计图集，并加强通用设计图和标准设计图集的推广应用工作，逐步引导乡村建设规划范围内的农民自建住宅由传统结构型向符合国家标准规范的结构型转变。

　　五要逐步开展农村住房防灾能力普查，提高农房防灾能力。《农村住房防灾能力普查工作指导意见》、《农村住房防灾能力等级认定指导意见》和《农村住房防灾应急预案编制指导意见》由省政府批转后，农村住房防灾能力普查工作将全面启动。根据普查工作计划，温州、台州、宁波、舟山等沿海县（市、区）近200个易受台风灾害危害的重点镇（乡）要在2006年、2007年完成普查工作。通过开展农房防灾能力普查，对我省沿海现有农房划分防灾能力等级，向农民发放“农村住房质量明白卡”，建立农房质量数据库，制定相应的防灾应急预案，力争做到灾害来临时科学决策、不死人、少伤人。同时，根据普查结果，从政策支持和技术指导入手，帮助农户改建危房，拆旧建新，确有必要的要实施“村庄避险”工程。

二○○五年九月

　　附件二：

福建省村镇建设工程质量状况及工作部署

福建省建设厅

　　近几年，随着我国经济建设的不断发展，城镇化建设进程的迅速推进，村镇建设的质量监管问题及潜在的质量安全隐患已成为全国建设系统一个普遍性问题，福建省在村镇建设方面结合本省实际，出台了一些政策，探究出相关监管办法，虽然初步形成了管理模式，但存在的问题也不少。现就我省村镇建设工程质量状况及工作部署简要介绍如下：

　　一、主要存在问题

　　从2003年全省工程质量大检查情况看：村镇、城中村、城乡结合部和各类开发区的工程（以下简称四个部位）违法违规建设现象普遍存在，村镇建筑工程质量安全形势严峻，潜伏着大量安全隐患，已成为群死群伤事故的多发地。具体表现为：

　　1、违法违规现象普遍存在。从全省各地自查情况看，据粗略统计，四个部位工程，查出的违法违规项目占抽查总数53.1％。违反土地法规严重，各地查出未办理土地审批手续的项目占违法违规项目总数的53.2％，有的地方违反土地法规比例更高，达70.4％。在省抽查发现的156个违法违规项目中，未办理土地审批手续项目92个，占检查项目的59％。违法违规建设在县、乡级开发区、工业园区尤为突出，如：省暗访发现，青洋镇与安海镇之间的“五里工业区”，有多达3.8万平方米厂房建设未办理土地和规划、建设审批手续。省抽查各类开发区项目36个，发现违反法定基建程序36个，违法率达100％。

　　2、质量安全隐患潜伏性较大，问题还比较突出。各地查出存在安全隐患占总数的24.3％。省抽查发现的156个违法违规项目中，存在安全隐患71个，占抽查总数的45.5％。大检查中，在四个部位发现许多重大安全隐患，以抢建工业厂房设施、擅自改变设计功能，民房加层抢建和乡镇中小学校舍达标抢建等最为严重。一是抢建工业厂房设施，如：白沙仓农场厂房，共6座7000平方米，厂房跨度超过20米，无任何报建手续，无勘察设计、监理、无资质施工；彩虹染整公司无设计、无资质施工自建水坝，库容1000立方米，对下侧建筑物及人员构成严重威胁；二是擅自改变设计功能，如：凯旋大酒店，原设计为普通住房业主擅自改为酒店，楼高8层，无设计图纸，大厅框架圆柱直径仅35厘米，而梁跨度达7米左右；三是民房加层抢建，如：蔡塘村一村民自建8层楼房，无报建、无设计、无资质施工，底框砖混结构柱距6米，柱直径仅40厘米，室内只有一条70厘米宽的楼梯，出租近百个外来人员居住，随时有倒塌的可能。四是乡镇中小学校舍“达标”工程，如：福州市检查359个学校建筑，发现存在安全隐患159幢，占总数44％；龙岩市检查5416幢学校建筑，发现存在质量安全隐患1830幢，占33.79％。这些工程大部分是前些年学校“达标”而赶建的，不少乡村中小学校舍未经竣工验收便投入使用，存在结构性“硬伤”，建成后又因当地财力不足，一直无法加固而仍在使用。此次大检查全省发出责令整改通知书2670份，拆除存在重大安全隐患建筑509幢，面积29.86万平方米。由于“拉网式”大检查时间较短，各地开展情况不平衡，估计实际情况比检查所发现的问题还要严重些。

　　3、建筑工程质量安全失管失控情况比较严重。

　　近几年，随着经济的快速发展，农民收入水平的不断提高，农村建设呈迅速发展趋势。同时，城市建设步伐的加快，城市规划区域的不断扩展，城中村数量不断增加，城乡结合部的区域范围越扩越广，“城中村”由于体制机制上的原因，一时还难以纳入正常的城市建设管理。城乡结合部处于不断扩展的城市边缘，土地权属情况复杂，行政管理归属不清，多数未纳入城市规划建设管理。此外，各类开发区实行“封闭管理”，加上一些地方政策的特殊保护，导致建筑工程质量安全难以监管到位，建筑工程质量安全监管往往处于“真空”状态。这些都给原有的监管模式带来冲击，引发了新的监管问题，现有的管理模式与监管方式还远不能满足其要求，这就需要探研出一套更加合理有效的管理办法。既能起监管指导作用，又不约束其发展。几年来我省在抓村镇建设监管方面作了大量工作，取得了一定的成效，但与城市建设相比，差距还相当大。如：检查晋江市，发现私招乱雇项目611个，占该市自查项目总数87.5％，其中，有质量安全隐患项目达208个。漳州芗城挂车厂酸洗车间工程建筑面积约24000平方米，严重违反基建程序，无建设工程规划许可、未委托有相应资质的施工单位施工、施工图未经审查批准、无质量安全监督、无施工许可，是典型的“几无”工程。广大乡镇因管理机构不完善，管理力量薄弱，致使公共建筑质量安全存在严重隐患。

　　从近10年建筑施工安全事故统计看，我省建筑企业施工安全事故百亿元产值死亡率虽呈逐年下降趋势，如1993年为71.59人，1997年降至18.6人，2000年降至9.96人，近三年都在10人以下。但近几年突发的群死群伤事故仍然存在，如1996年连江“6·27”事故（死11人、伤26人）；1997年莆田江口“3·25”事故（死31人、伤79人）；今年7月以来，建宁“7·25”事故（死4人、伤3人）；厦门“8·9”事故（死7人、伤38人）；古田县“10·27”事故（死3人、伤16人），这些事故全部都发生在城乡结合部等四个部位。事实表明，四个部位已成为建筑工程群死群伤事故多发地，而且事故发生越来越频繁之势。

　　4、监管机制力量跟不上迅速发展的工程建设形势。首先，长期以来，城乡二元体制分割，重城市、轻农村。受城乡二元体制、法规限制，市县有关管理部门对城乡结合部、城中村及位于乡镇的建筑工程或疏于管理，或鞭长莫及；很多工业厂房、私人建房建在乡村或边远地带，隐蔽性大，很难发现；村镇公用建筑项目依法由县（市、区）相关部门审批，乡镇政府多数没有把这一块管起来；日常建筑工程安全事故只统计到有资质的施工企业，等等，造成工程质量安全监管出现漏洞。其次，近年来城乡工程项目大量增加，但建设行政主管部门及工程质量安全监管没有增加人员，更为严峻的是，不少地方建筑安全监督机构因没有经费来源，无法正常开展工作。在广大乡镇，村镇规划建设管理站多属自收自支单位，自1993年村镇规划建设管理费和2001年基础设施配套费取消后，没有其它任何经费来源；不少山区的村建站已“站倒人散”，无人对乡镇公共建筑和生产性建筑工程进行日常巡察监管；沿海经济发达地区乡镇建设发展迅猛，但缺乏专门建设管理机构人员，监管力量薄弱，大部分工程质量安全“失控”。第三，市县有关管理部门在监管中，相互沟通不够，未能形成监管合力，也是工程质量安全失控的重要原因之一。如厦门“8·9”事故在事发之前，有关部门及当地政府对业主违法占地和违法建设行为均未发现、及时制止，使业主规避监管得逞，酿成重大事故。

　　5、部分地方领导没有摆正发展与安全关系。一些市、县、乡镇的领导为求政绩，急功近利，认为办理基建手续太繁琐，把依法强化工程质量安全监管视为改善投资软环境的障碍，这在开发区、工业园区和学校达标工程等村镇公共建筑中表现最为突出。有的市、县规定工程质量安全监管人员进入开发区、工业园区检查必须事先报告，获政府批准后才能进入。这些规定助长了业主进行违法建设，使违法违规项目和安全隐患急剧增多。

　　6、部分业主见利妄为，逃避监管。在市场经济条件下，企业和个人表现出强烈的趋利行为，私营企业业主为扩大生产，非法占地建设厂房，“城中村”个人为牟求租金和拆迁补偿而违法抢建行为大量增加。由于业主蓄意逃避监管，私招乱雇，违章冒险作业，这些工程大多埋下建筑工程重大质量安全隐患。此外，建筑市场恶性竞争造成建筑企业安全生产费用投入不足，部分建筑企业特别是低资质中小企业，安全基础工作薄弱、粗放管理，也是施工过程安全事故的重要原因之一。

　　二、措施与对策

　　（一）措施

　　1、在选址上，指导农村居民建房规划工作，邀请地质灾害专家到受灾居民点指导灾后重建工作，以避免农村居民建房遭受地质灾害损失，积极抗洪救灾。今年六月份以来，我省南平、三明市遭遇百年不遇的特大洪水灾害，为指导帮助灾民抗灾自救，重建家园，厅领导带领有关人员深入抗灾第一线，帮助选址规划，明确重建规划的原则。

　　2、在设计上，充分考虑结构和抗震要求，确保农村居民用房安全。去年以来，组织专家深入村镇指导村民建房设计，鼓励科研、设计单位人员深入基层，为广大村镇居民服务。编制推广使用按福建省建筑标准设计的《福建省村镇住宅通用图》，今年继续会同有关部门组织华侨大学建筑设计院编制适合农民建房的《福建省村镇住宅通用图集》，设计推广节能省地型农村住宅。

　　3、在建设中，目前，我省省级村镇住宅试点建设小区170个，为确保省级试点小区建设工程质量安全，在比较大的试点小区设立工程质量安全员制度，把省级试点小区列入年度工作目标。省级抓好检查督促工作，每次到试点小区把工程质量安全作为必查项目，及时纠正存在问题。南平市针对农村危房存在重大安全隐患问题，适时开展了农村居民住房安全普查，及时排除安全隐患，收到较好的效果。

　　4、村镇建设与农村奔小康建设相结合，做到奔小康新村建设统一布置、统一规划、统一设计、统一建设、统一监管。形成农民建房自治与政府监管相结合的管理模式。

　　（二）对策

　　1、统筹城乡规划建设管理，落实监管职责。各级政府要提高认识，加强领导，统筹城乡规划建设管理，改变过去工程质量安全管理重城市、轻农村的倾向，做到“两个坚持”结合：一是坚持属地管理，强化乡镇一级政府在工程质量安全方面监管职责；二是坚持“谁审批谁负责”，落实市、县（区）相关审批部门的监管责任。当务之急是抓紧处理大检查中发现的重大安全隐患工程，我厅已草拟完成处理违法违规工程及安全隐患工程的若干规定，建议省政府批转各地执行。

　　2、加强工程质量安全监督机构建设，落实工作保障。各级政府要加强建筑工程质量安全监督力量，保障工程质量安全监督机构履行监管职责所需的经费，做到机构不缺、人员到位、经费落实。各地要充分发挥城建监察队伍作用，赋予其在工程质量安全方面的监察职责。沿海经济发达地区中心镇，应当设立专门建设管理机构；山区经济欠发达乡镇，可以实行土地所和村建站合署，承担起土地管理、规划建设、工程质量安全监管等方面的监管职责。

　　3、因地制宜，分类指导，创新管理方法。根据四个部位的实际情况，创新管理机制，“堵疏结合”，确保质量安全。对开发区，规划、建设、土地等管理部门要靠前服务，简化手续，做到项目既引得进留得住，又确保工程质量安全。对城乡结合部，规划区内近期未开发的土地，允许乡镇或个人经过审批搞临时性建设，用于发展经济。对“城中村”，要抓紧改造，消除安全隐患。对乡镇公共建筑、生产性建筑等工程，要强化监督，严禁业主私招乱雇。

　　三、建 议

　　由建设部统一制定一套适用性较广泛、较适用的村镇建设管理模式。以便指导全国村镇、建设管理水平上一个台阶。提高村镇建设工程质量水平，保障人民生命财产安全。

二○○五年九月



　　附件三：

安徽省村镇建设工程质量安全工作情况和下步打算

安徽省建设工程质量安全监督总站

　　2004年，我省人口6461万人，城镇化水平33.5％，县城以下建制镇915个，农村集镇1799个。省政府确定的中心镇200个，其中重点中心镇63个，一般中心镇137个。

　　一、我省村镇建设工程质量安全工作现状

　　我省有17个省辖市，56个县，5个县级市。每个县（市）都有建设局和工程质量监督站，并设有村镇建设管理机构，建制镇有专人负责村镇建设管理工作。

　　从上世纪80年代中期我省县级质量监督机构基本健全以后，部分县质量监督站在抓县城工程质量监督工作的同时，开始对一些较大的乡镇工程进行监督。90年代以后，在上级政府的要求和建委的配合下，各地将农村中小学工程逐步纳入监督范围。1991年淮河大水以后，各级政府要求建设行政主管部门抓好灾后重建工程，此后，灾后重建和移民建镇工程基本纳入质量监督范围，但多是技术指导和服务工作。近年来，部分县（市）质量监督站将村镇中的公共建筑工程、成片开发住宅工程和工业厂房工程逐步纳入质量监督范围。

　　去年12月，建设部印发《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》后，我厅于今年2月作了转发，在全面布置的基础上，确定22个县作为贯彻部文的重点县。今年4月，省质安监督总站在芜湖召开了村镇建设工程质量监督工作座谈会，22个重点县质监站站长会聚一起，研究交流村镇工程质量监督工作。截止目前，22个重点县建设局均对贯彻部文作了布置。为了交流村镇工程质量安全工作经验，我厅在“安徽省建设工程质量技术网”上设置了“村镇建设工程质量安全管理”栏目，及时登载村镇工程质量安全工作信息。

　　二、村镇建设工程质量安全工作中的困难和问题

　　1、工程点多、面广、线长、规模小、造价低，管理工作成本高，单位投资的管理成本更高。

　　2、县级建设行政主管部门和质量监督机构人才少、资金少，监督检测条件差。

　　3、建设方工程质量意识差，设计、施工人员素质低，建筑材料质量差。

　　4、我省经济欠发达，大部分村镇经济条件差，多数县财政困难。政府无钱委托有关方面提供服务，工程建设方也不愿意出钱委托服务，导致设计、施工、监理单位不愿意承揽村镇工程，质量监督机构贴钱监督村镇工程。

　　5、村镇工程整体质量差，安全隐患多，抗御地震、风灾、水灾和地质灾害的能力低。

　　三、下一步工作打算

　　1、集中力量抓三个重点。一是63个重点中心镇，二是22个重点县，三是省辖市管区。工作推进步骤如下：（1）63个重点中心镇的限额以上工程今年年底前要全部纳入工程质量监督范围；（2）22个重点县和十七个省辖市区管一般中心镇（共计77个）的限额以上工程明年上半年要全部纳入工程质量监督范围；（3）22个重点县和十七个省辖市区管建制镇的限额以上工程明年底以前要全部纳入工程质量监督范围；（4）2007年以前，22个重点县和十七个省辖市管区的限额以上工程全部纳入监督范围；（5）2007年以前，探索出有效的限额以下工程质量安全管理办法。

　　2、督促省辖市建设行政主管部门加强村镇工程质量安全工作。（1）仿照部的做法，确定十七个省辖市村镇建设工程质量联络员；（2）每半年向省厅汇报一次村镇建设工程质量安全工作情况；（3）每年至少检查一次所辖重点县、重点中心镇和区管镇的村镇工程质量安全工作情况；（4）采取各种措施帮助、指导、推动辖区村镇工程质量安全工作。

　　3、进一步加强指导工作。（1）确定16个左右中心镇作为省厅村镇建设工程质量安全工作联系点，加强沟通，了解情况，总结经验，指导工作；（2）厅村镇处、建管处、设计处、省质安监督总站要及时研究解决村镇工程质量安全工作中的问题，提出有关政策措施；（3）近期出台一份厅文，对我省村镇工程质量安全工作做出进一步部署；（4）年底前召开一次村镇建设工程质量安全工作会议，请十七个省辖市的村镇建设工程质量联络员、22个重点县的建设局长、16个联系点的镇长参加会议，全面推动村镇工程质量安全工作。

　　4、积极争取省政府出台文件，以取得各级政府和财政、计划、技术监督、工商、土地、交通、水利、广电等部门的支持配合，共同搞好村镇工程质量安全工作。

二○○五年九月七日

　　附件四：

新疆村镇建设工程质量安全管理工作情况汇报

新疆维吾尔自治区建设厅

　　建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（建质[2004]216号）下发后，自治区建设厅及时进行了转发，并结合新疆实际，提出了贯彻意见。现将工作开展情况汇报如下：

　　一、基本情况

　　新疆维吾尔自治区行政区域面积166万平方公里，据2004年统计，全区共有22个市，68个县，160个建制镇（不含城关镇），623个集镇，22900个村庄，其中村委会9316个。全区村镇总人口1171.58万人，其中农业人口1024.56万人；建制镇、集镇人口264.81万人，其中农业人口176.83万人。

　　2004年全区村镇各类建筑竣工面积1191.61万平方米，其中住宅竣工面积1024.07万平方米，住宅中楼房建筑面积15.41万平方米，占住宅竣工面积的1.5％；公共建筑竣工面积109.72万平方米，生产性建筑竣工面积57.82万平方米。

　　目前，全区已建立自治区级村镇建设管理机构1个，配备工作人员3人；县、市级村镇建设管理机构99个，配备工作人员233人；建制镇、集镇村镇建设管理机构480个，配备工作人员1238人。

　　二、开展的主要工作

　　1、提高思想认识，明确指导思想

　　党的十六届四中全会提出，要推动建立统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的有效体制机制，这是推进我区城乡建设事业可持续发展所必须遵循的基本原则。要坚持城乡统筹发展，建设社会主义新农村，带领农牧民奔小康，就必须重视抓好村镇建设工程质量安全管理工作。自治区建设厅根据建设部对村镇建设工程质量安全管理的新要求，在全区建设工作会议和工程建设管理工作会议上及时进行安排部署，明确提出要以实施“抗震安居工程”为契机，加强村镇规划编制，大力培训村镇建设管理人员和农村工匠，建立健全村镇建设管理机构，探索村镇建设质量安全管理的新思路，落实质量安全责任制，确保村镇建筑的质量和安全。由于指导思想明确，全区各级建设主管部门做好村镇建设工程质量安全工作的紧迫感和责任感进一步增强。

　　2、统一技术标准，规范工程建设管理

　　针对我区区域辽阔，建设工程质量安全管理点多线长等特点，我们注重做好标准图集和地方技术标准、技术措施的编制工作，进一步加强对村镇工程建设的指导。结合我区实际，我们印制了《农村住房抗震挂图》11000份，《抗震构造图集》2000份，《农村房屋鉴定细则》3000份，制定下发了《自治区村镇抗震安居工程质量监督检查要点》。各地也制定了和细化了村镇建设工程质量安全管理控制措施，设计了许多适合本地自然环境的农房图纸，供农民建房时选用。同时，各地建设主管部门加强了对公共建筑施工图设计文件的审查，对不合格的图纸不能进行施工，凡符合施工招标条件的，全部通过招标投标选择有资质的施工企业进行施工，从源头上控制好建房质量。

　　3、建立质量安全管理体系，落实质量安全管理责任

　　一是充分发挥我区现有村镇建设管理机构的作用，各级建设主管部门对乡镇长和配备的工作人员进行集中培训，增强了队伍素质，进一步提高了村镇建设工程质量安全管理水平。二是以实施抗震安居工程为契机，健全充实各级质量安全管理机构和管理人员，有的县、市建设局还采取垂直管理方式，把村镇建设助理员的工资纳入统一管理，为确保村镇建设工程质量安全提供了组织保障。同时，建立质量管理责任制，签订质量责任书，实行抗震安居工程目标管理考核，增强了各级质量监督人员的管理责任。三是全区各级建设主管部门改进监督方式，强化村镇建设工程质量安全监督。一些地区组织了技术质量监督组，不定期深入到村镇施工点进行巡查，对存在施工质量、安全隐患的工程，填发整改通知书，责令限期整改，直至合格为止；有的地区全面推行了建筑工程工序管理卡制度。每个工程的工序管理卡内容包括所有关键工序的施工情况，每一道工序完工，经质监员检验合格并由建房户、施工工匠和质监员三方签字后方可进行下一道工序施工，切实提高了抗震安居工程的建设质量。在今年2月15日乌什县发生的6.2级地震中，该县所建的2470户抗震安居房无一间损毁，经受住了实践的考验。

　　4、加强技术培训，提供技术服务

　　为保证村镇工程质量，全区各地加大了培训力度。一是组织专业人员编制符合村镇建设管理要求的教材，内容涵盖了村镇规划管理、国家和自治区有关建设技术标准、村镇建筑工程施工技术等方面的内容。针对农村工匠、村镇建设助理员少数民族居多的实际，还编制了维文版的简易施工手册，为做好培训工作奠定了基础。二是根据培训对象的情况分层次进行培训。由自治区建设主管部门负责师资力量的培训，地、州、市建设主管部门负责村干部、村镇建设助理员培训，县建设主管部门负责农村工匠的培训。各地根据农村工匠人数多、集中培训难度大的实际情况，采取以乡为单位分期分批培训的方式，抽调有丰富经验的技术人员深入乡镇组织培训，给农村工匠手把手地讲授建筑知识。此外，各地还组织现场培训，通过建“样板房”等方式，进行现场操作，不仅使农村工匠较快地掌握了基本技能，而且充分发挥了“样板房”的示范作用，带动了村镇建筑工程质量整体水平的提高。据统计，近两年全区共培训各类工程管理人员和农村工匠65000人次。

　　三、存在的问题

　　1、由于新疆经济发展相对滞后，地方财力十分薄弱，许多村镇建设管理机构不健全，管理人员非常匮乏，加之地域辽阔，现有机构和人员的管理范围无法覆盖到全部村镇，而村民自治机构的工作人员大多数为少数民族，基本不了解村镇规划建设的知识，给加强村镇建设工程质量安全带来一定困难。

　　2、村镇规划编制工作相对滞后。到2004年底，全疆有545个乡镇编制了总体规划，约占乡镇总数的69.6％，编制总体规划的村7007个，只占村庄总数的30.6％。同时，村镇建房中普遍存在不能严格按照“一书一证”办理规划建设手续的问题，给村镇建筑工程带来质量安全隐患。

　　3、村镇建筑工程施工队伍不能满足村镇建设需要。2001年，国家实施新的《建筑业企业资质管理规定》和资质标准后，取消了原有的四级建筑企业资质等级，自治区也相应取消了五级建筑企业资质等级。现有的三级以上施工总承包企业一般不愿承包规模小而零散的农村住房建设，而劳务分包企业又无独立承包资格，致使农民小规模自建住宅主要依靠农民互助形式建设，影响了工程质量水平的提高。

　　4、培训工作任务重，经费缺乏。做好农村富余劳动力转移工作，是全面实现社会主义小康社会宏伟目标的关键举措。建筑业做为劳动密集型产业，可以吸纳更多的农村富余劳动力。但由于新疆是少数民族地区，建设行政主管部门在教材编制、师资和建筑工程技术人员、农村工匠培训等方面的工作任务很重，且经费短缺，给提高村镇建设管理队伍的整体素质带来很大困难。

　　四、下一步工作打算

　　1、继续认真贯彻建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》，突出重点，分类指导，依据《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全管理条例》等法律、法规，依法抓好建制镇、集镇规划区内的所有限额以上公共建筑（包括学校、幼儿园、卫生院等建筑工程）的监督管理。尽快制定相应的管理办法，进一步明确监管责任和监管工作要求，把加强村镇建设工程质量安全管理的各项工作任务落到实处，确保村镇建设工程严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准进行建设。

　　2、结合我区实施抗震安居工程，及时总结和推广各地为加强工程质量安全所创造的新经验、新办法，不断创新监督管理方式，进一步加强对全区村镇建设工程质量安全管理工作的指导。

　　3、进一步加大标准图集、地方技术标准的编制工作力度，定期开展村镇建筑设计竞赛，为村镇建设工程提供更多、更好的技术支持。

　　4、加快全区村庄规划的编制步伐，严格执行村镇建设工程“一书一证”制度，加强规划选址的防灾评估，避免建设工程选址中存在的重大安全隐患。同时，进一步整合监管资源，由县级建设主管部门对村镇建设工程的市场行为和质量安全实行统一管理，加大对违法违规建筑活动的查处力度。

　　5、建议建设部统一协调解决村镇建设管理机构设置问题，并将村镇建设管理人员和农村工匠培训统一纳入国家“阳光工程”，对边疆少数民族地区给予必要的经费支持。

二○○五年九月三日