成都市人民政府关于印发《成都市企业投资项目核准暂行办法》的通知

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黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市行政效能监察规定

哈尔滨市人民政府令
第102号


　　《哈尔滨市行政效能监察规定》，已经2003年12月12日市人民政府第15次常务会议通过，现予发布，自2004年2月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　石忠信
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二００三年十二月二十日









　　第一条　为提高行政效能，促进依法行政，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》和国家、省有关规定，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定适用于对本市行政机关及其工作人员行政效能的监察管理。
　　本规定所称行政机关，是指市人民政府工作部门、区县(市)人民政府及其工作部门、区人民政府派出机构和乡(镇)人民政府。
　　本规定所称行政效能监察，是指对行政机关及其工作人员行政行为的效率、效果，以及工作规范情况进行的监察。
　　第三条　行政效能监察，应当坚持思想教育与制度规范、自我约束与监督检查、奖励与惩诫相结合。
　　第四条　市监察部门负责全市行政效能监察工作。
　　区、县(市)监察部门依据职责权限负责本辖区行政效能监察工作；受监察部门委托的单位负责委托范围内的行政效能监察工作。
　　人事、办公和法制部门应当依据各自的职责协助做好行政效能监察工作。
　　第五条　行政机关主要负责人是本机关行政效能第一责任人，对本机关行政效能负有组织领导职责。
　　上级行政机关应当将下级行政机关行政效能情况作为考核其主要负责人政绩的依据。
　　第六条　行政机关应当根据经济社会发展需要，制定年度工作目标。
　　工作部门制定的年度工作目标，应当报同级人民政府确认；下级人民政府制定的年度工作目标，应当报上级人民政府确认。
　　行政机关应当完成本机关的年度工作目标。
　　第七条　行政机关应当实行岗位目标责任制，严格定员、定岗、定责，根据本单位职责权限和工作实际，确定本部门工作人员岗位工作目标管理办法，保证内部分工协调有序进行。
　　第八条　列入人民政府督办检查的事项，承办机关或者单位应当按照督办检查通知规定的要求和时限完成，并回报办理结果；不能按照规定时限完成的，应当在办理时限截止前向提出督办检查要求的部门说明情况。
　　第九条　行政机关应当依照法定的权限和程序，认真履行法定管理和监督职责，不得推诿、放弃法定职责，不准滥用职权，损害公民、法人或者其他组织的合法权益。
　　第十条　行政机关承办事项涉及多个行政部门的，主办部门应当主动做好协调工作，其他部门应当积极配合，不准互相推诿，贻误工作。
　　第十一条　行政机关应当公开本单位职责范围、办事内容、办事依据、办事条件、办事程序、办事时限、需要提交全部材料的目录和申请书示范文本以及承办机构的承办人、负责人姓名，并印制相关材料。行政管理相对人索要相关材料时，行政机关应当提供。
　　行政机关应当设立咨询电话，有条件的应当设立咨询窗口、电子查询系统。
　　第十二条　行政机关规定的办事时限，法律、法规、规章有明确规定的，应当按照规定的时限执行；法律、法规、规章没有规定的，应当结合实际制定并予以公布。
　　行政机关对行政管理相对人和下级行政机关申报的事项，应当在规定的办事时限内办结。
　　第十三条　行政机关对行政审批事项，应当在受理、审核、审定等环节规定审批标准、审查责任、审查权限、办理时限。
　　行政机关受理行政管理相对人申报的行政审批事项，应当随件附经办事项审批表，明确受理、审核、审定每个环节的收件时间、移交时间，由责任人签署意见并签字。
　　第十四条　行政机关对同一事项的办事程序，需要经过多个环节办理的，应当设立一个窗口对外；同一事项需要几个行政机关办理的，应当由一个主办行政机关受理并转告有关行政机关分别提出意见后统一办理，或者采取联合办理、集中办理的形式办理。
　　第十五条　行政机关应当实行首问责任制。行政管理相对人到行政机关办事时，首位接受询问的本行政机关工作人员对其提出的问题和要求，应当耐心解答，不准推拖或者误导，凡是在本岗位能一次办结的事项必须一次办结。
　　第十六条　行政机关承办人应当一次性向行政管理相对人告知办事的依据、办事程序和所要求的全部申报材料，能当场办理的应当立即办理；不能当场办理的应当出具回执并告知办理时限。
　　第十七条　行政管理相对人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，行政机关应当根据其提出的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未做决定的，视为准予延续。
　　第十八条　行政管理相对人可以询问申报事项的办理进度和结果，有关行政机关承办人员应当如实告知。但涉及保密的内容除外。
　　第十九条　行政机关工作人员对行政管理相对人的办事请求，根据有关规定不能办理的，应当在规定时限内向行政管理相对人说明理由，并向直接行政领导报告。对依法应当出具书面凭证或者行政管理相对人要求行政机关出具书面理由的，行政机关应当出具。
　　行政机关依法书面决定不予行政许可的，应当告知行政管理相对人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
　　第二十条　行政机关面向社会直接受理业务的岗位，上班时间不准空岗；工作人员因公出差、请假或者其他原因不能在岗的，应当向直接行政领导汇报正在办理的事项，做好交接手续，直接行政领导应当指定人员代其行使职责。
　　第二十一条　行政机关工作人员应当遵守机关组织纪律，对上级行政机关和领导的决定、命令应当坚决执行，尽快办理，不得以任何借口拖延不办；有不同意见的，可以明确提出，上级行政机关和领导不接受的，按照上级行政机关和领导的命令执行。
　　行政机关承办上级行政机关和领导交办的事项，自受理之日起，应当随件附经办情况报告，载明各经办环节办理时间，由经办人签字。
　　第二十二条　行政机关工作人员，不准有下列行为：
　　(一)擅自脱岗、离岗；
　　(二)对行政管理相对人的要求和意见置之不理；
　　(三)办事超过规定时限或者有意拖延；
　　(四)利用职务之便索取或者收受他人财物；
　　(五)对应当制止和处罚的违法行为不予制止、处罚；
　　(六)其他违反本规定的行为。
　　第二十三条　行政机关对其工作人员实行绩效考评。具体办法由市人事部门制定，报市人民政府批准后实施。
　　第二十四条　监察部门和行政机关应当设立行政效能投诉电话、投诉信箱，并向社会公布。
　　第二十五条　行政管理相对人对行政机关及其工作人员违反本规定的行为，可以向监察部门或者上级行政机关投诉。
　　行政管理相对人向监察部门或者上级行政机关投诉，应当据实告知本人姓名、工作单位、联系方式。
　　第二十六条　监察部门或者上级行政机关接到行政管理相对人投诉后，应当认真登记，及时处理，并将处理结果通报行政管理相对人。
　　第二十七条　监察部门可以聘请社会各界人士和新闻工作者作为行政机关效能监督员，对行政机关执行本规定的情况进行监督检查。
　　第二十八条　行政机关办事手续繁杂、职责不清、互相扯皮、效率低下，行政管理相对人反映强烈的，监察部门或者上级行政机关应当要求该行政机关负责人说明情况，提出整改计划，对其行为造成的损害采取必要的补救措施，并限期实施。
　　第二十九条　行政机关违反本规定有下列行为之一的，给予通报批评，情节严重的，由监察部或者同级人民政府追究其负责人的行政责任：
　　(一)未完成年度工作目标的；
　　(二)未实行岗位目标责任制的；
　　(三)承办督办检查事项未按照规定的要求和时限完成又不说明情况的；
　　(四)未履行法定管理和监督职责的；
　　(五)未实行政务公开的；
　　(六)无正当理由，办理行政审批事项超过规定时限的；
　　(七)行政管理相对人要求出具书面不能办理的理由拒不出具的；
　　(八)不予行政许可不出具书面决定的；
　　(九)侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的；
　　(十)其他违反本规定的行为。
　　第三十条　行政机关工作人员违反本规定有下列行为之一，情节轻微的，给予批评教育，责令作出书面检查；情节较重的，进行通报批评，当年年终考核定为基本称职；情节严重的，当年年终考核定为不称职，调整工作岗位或者停职离岗培训，符合辞退条件的，给予辞退处理：
　　(一)推托或者误导行政管理相对人的；
　　(二)未一次性向行政管理相对人告知办事的依据、办事程序和所要求的全部申报材料的；
　　(三)行政管理相对人询问不涉及保密的申报事项的办理进度和结果不如实告知的；
　　(四)对根据有关规定不能办理的事项不向行政管理相对人说明理由的；
　　(五)擅自脱岗、离岗的；
　　(六)对上级和领导的决定、命令拖延不办的；
　　(七)对行政管理相对人正当要求和意见置之不理的；
　　(八)办理行政审批事项超过规定时限的；
　　(九)对应当制止或者处罚的违法行为不予制止、处罚的；
　　(十)其他违反本规定的行为。
　　行政机关工作人员有本条前款行为之一，当年年终考核定为基本称职或者不称职的，所在行政机关还应当依照规定扣发其当年年终奖金。
　　第三十一条　行政机关工作人员利用职务之便索取或者收受他人贿赂或者违反本规定其他规定构成违纪的，由监察部门或者行政机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十二条　法律、法规授权或者依法接受行政机关委托承担行政管理职能的单位及其工作人员的效能监察，按照本规定执行。
　　第三十三条　本规定自2004年2月1日起施行。



制定物权法的若干问题探讨

杨振山 朱庆育

　 多年以来，我们关于财产权利的实践由于缺乏一部科学的物权法作指导，在很大程度上影响了实践的规范性。尤其是在我国确立社会主义市场经济体制之后，财产的界定与流转更是对我国的相关法律制度表现出了迫切的需求。虽然我国新的合同法已经颁行，但这还未满足社会主义市场经济的需要，其原因在于：一方面，财产的流转不仅仅由合同法规制，物权法、尤其是他物权法亦为其中不可或缺的法律规范；另一方面，财产的流转必须以清晰而合理的财产权属为前提，而界定财产权利的归属恰恰正是物权法最基本的功能。种种因素表明，经济体制改革的本质就是物权制度改革。因此，在我国社会主义市场经济正日益呈纵深化发展的今天，建立适应社会主义市场经济的物权制度体系已成为我们的当务之急。然而，我们又不得不承认，在物权法的制定过程中，我们尚有许多认识不够并需要深入研究的东西，本文仅就其中一些主要的问题作一初步探讨。

　 一、我国物权立法的指导思想

　 物权立法的指导思想是统帅整个物权立法的灵魂，它决定了我国物权法的方向，同时也是据以区分资本主义国家物权法的标志。根据经济基础决定上层建筑的马克思主义原理，任何一个国家的法律制度都必须反映该国经济状况，必须有利于促进生产力发展、稳定生产关系。具体到我国物权法，确立我国物权立法的指导思想必须以我国国情为核心。在现阶段，我国最大的国情就是社会主义市场经济这一经济基础。在这一国情下，我国物权立法的指导思想主要为：

　 （一）以正确协调“国家———集体———个人”的利益为中心。我国物权立法的中心线索就在于如何通过合理的利益分配来既保护国家、集体利益，又能兼顾个人利益，从而充分发挥个人的积极性与创造性，最终实现富国强民的目的。

　 （二）以贯彻“从归属到用益”的物权法发展趋势为灵魂。现代国家中，人们对物权的关心重点已从所有权转移到用益物权。换言之，人们对利益获得途径的关心程度已超过了静态的利益归属。在充满商机的市场经济之下，对于主体而言，重要的也许并不在于他拥有何种具体的物，而在于他对于特定的物可通过何种途径来使其财富增加。这种变化趋势即是所谓的“从归属到用益”，同时也称为“所有权的动态化”。在我国社会主义制度下，如果公有财产不能进入流通，这些具有巨大价值的财富就无异于丧失了利用与增值的机会，这不啻为对资源的极大浪费，而且对维护我国社会主义公有制不利。因此，贯彻“从归属到利用”的立法思想就尤其显得必要：它既可以维护社会主义公有制，不至于将财产“化公为私”而威胁我国的立国之本，又可以将公有财产交由其他主体利用、充分实现公有财产的增值，并能发挥个人的积极性与创造性，保证个人利益得以维护。贯彻“从归属到利用”的思想，对于解决我国国有独资企业的财产权归属与运营之间的矛盾亦有重要的意义。而这显然又是与正确协调“国家———集体———个人”利益的立法指导思想相呼应的。

　 （三）以体现我国民族特色为立足点。如果说合同法因其调整的是纯粹的财产流转关系而具有国际特色的话，那么，物权法则因其更为反映一国的经济、政治制度而更具民族特色。因此，我国的物权立法应充分考虑切合与自己国情的选择，照搬他国固有成例是注定要失败的。影响物权立法的中国特色因素主要有共同富裕的目标与整体上的农业国家传统等。这使得我们要注意我国农村经济的现状，将已经形成的、为实践证明行之有效的一些做法以法律的形式确定下来，如农村集体所有制框架内的分田到户、承包经营等。“越是民族的就越是世界的”这句话理应成为我国物权立法的箴言。

　 二、我国物权法的体系

　 确定物权立法的指导思想后，紧接着的工作就是选择物权法的体系架构。我们认为，选择物权法的体系必须遵循两个原则。其一，充分吸收他国既有法律成果。到现在为止，由德国所确立的物权法体系仍然可以称得上是代表物权立法的巅峰，其严密的逻辑、严谨的体系素为各国所称颂。中国的法律体系较为接近大陆法系，尤其是承继德国法较多，因此，我国的物权法体系在形式上可借鉴德国。这样，既可确保物权法体系的科学性，又节约智力资源，让我们将更多的精力放在抽象我国自己的物权类型这一实质内容上。其二，充分反映我国特有国情。各国法律的区别主要表现在物权法上，这是因为由债法所规制的财产流转越来越超出国界而具有浓重的国际化色彩，而物权法则直接反映了一个国家的经济制度以及在特定经济制度之下所采取的经济体制，它与政治制度一起构成了一个国家特别的国家制度。在物权法中，最能体现各自区别的又是用益物权，因为用益物权主要是在不动产之上设立的物权，而不动产、尤其是其中号称“财富之母”的土地的所有权归属则与一定的经济制度相适应，如何对这些财产进行利用、以充分发挥价值最大的财产的运营效率，就理所当然地成为各国物权立法的重心所在。毋庸置疑，这一部分的立法应该是与自己国家的国情严格适应的。就我国而言，其中存在的问题主要是如何解决土地的归属与利用、国有企业（尤其是国有独资企业）中财产权的归属与利用问题。基于充分反映我国特有国情的原则，我们就可找到物权立法的重点与难点。

　 三、我国物权立法的重点

　 “社会主义市场经济”这一概念所包含的制度取向是：首先是社会主义，即作为反映经济基础的上层建筑的物权法必须是在维护社会主义公有制的前提下制定；其次是市场经济，即在维护社会主义公有制的框架之内最大限度地提高财产的利用效率。社会主义与市场经济相结合，决定了我国物权立法的重心必须是最能体现这一经济制度的物权类型与客体。在各种物权客体中，不动产是国家立国和人民立身的物质前提，作为财产具有基础性的作用。因此，我国物权立法理当以不动产物权为其重心。在不动产物权立法中，我们一方面是坚持不动产以公有（国家所有或集体所有）为原则，另一方面又要注意为这些公有财产创造尽可能多的增值途径。因而要在公有财产上为各种利益集团设立科学的用益物权制度，为具备财产经营能力却又不能够享有所有权的利益主体创造对公有财产进行用益的机会。以此为基础，再辅之以有效的监督制度。这样，即可以在确保财产的公有性质上实现公有财产的增值、从而提高国力，又可以照顾其他利益集团的利益需求，最终实现国家、集体与个人互利的理想状态。

　 四、我国物权立法的难点

　 与立法重点相应，我国物权立法的难点从根本上说就是公有财产如何进入市场的问题，其中尤以农村集体所有为典型。集体财产的享有者以具备特定集体组织成员身份为前提，该身份一旦丧失，这部分财产也就相应地与其再无关系，因此，集体财产不可能与该集体之外的市场进行交易。其中典型的例子是农村承包经营权。农村承包经营权虽然被诸多法学家划归物权之列，但根据物权法定主义，如果它是物权，那么，农村承包经营权的权能与保护方法应该是一律的，不应存在不同的地方不同内容的承包经营权的情况，而且作为物权，它应该是可以转让、可以继承的。但现实情况并非如此。农村普遍存在承包经营权被侵犯的情况，应该说在很大程度上与承包经营权的法律地位不明确有关。另外，农村的土地为集体所有，而农村集体经济组织却无权处分之。若该土地需要投资入股，征归国有是其先决条件。类似的权利残缺问题在国有企业经营权、使用权等现有用益物权中亦不同程度地存在。这些非合理现象不仅使得所有权公权化，更重要的尚在于难以实现公有财产的增值。无法增值的财产，事实上即是在不断地减损其价值，在本质上造成公有财产的大量隐性流失。而所有权的公权化又为实际握有公有财产的相关人员创造了腐败的机会，致使大量的公有财产在行政权力的掩护下转化为某些个人的财产。

　 要使公有财产在流通中增值，唯一的办法就是使之进入市场。但进入市场有可能导致公有财产的私有化，并进而威胁我国的公有制这一立国之本。因此，如何恰当处理两者之间的矛盾便成为物权法不可回避的难题。这一难题若不解决，我们的物权法就不能称为成功的物权法。解决这一难题的关键依然在于贯彻“从归属到用益”的立法思想，在不触及社会主义公有制的前提下，为其他利益主体创造尽可能多、尽可能完整的对公有财产特别是土地的用益物权。在这个过程中，我们还必须注意分清应该进入市场的公有财产与不能进入市场的公有财产，对不同性质的公有财产区别对待。这要求我们对公有土地的用益问题、国有企业的财产流转问题等进行深入研究，从而突破某些既有观念，对原有制度进行创新，并总结出一套行之有效的解决办法。（作者单位：中国政法大学）