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财产继承中债权人利益的保护/张玉敏

作者:法律资料网 时间:2024-07-17 16:18:45  浏览:9687   来源:法律资料网
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财产继承中债权人利益的保护

重庆,现代法学 发表时间:199702
内容提要:

一个人死后,在财产关系方面有两个问题必须妥善处理:一个是哪些亲属可以继承遗产以及他们相互之间如何分配遗产;一个是被继承人生前所欠债务如何处理。我国继承法在后一个问题的处理上只有一个原则性规定,既缺乏可操作性,又使债权人缺乏保护自己利益的法律手段,致侵害债权人债权的问题时有发生。在私有经济日益发展的今天,这个问题已经现实地摆在司法实际工作者和法学研究工作者的面前。作者认为,我国应当改无条件的有限责任继承制度为有条件的有限责任继承制度,继承人违反有限责任继承的条件,即应对被继承人的债务负无限责任。此外还应赋于债权人遗产分立请求权(或叫官方清算请求权),使债权人能够主动采取法律措施保护自己的合法权益。

* * *

债权人利益保护问题从根本上说是一个社会经济秩序问题。这个问题存在于社会经济生活的各个领域,在财产继承领域表现尤为突出。各国继承法均用大量条文规范这一问题,以防继承人利用有利地位侵害债权人利益。我国继承法仅原则规定继承遗产应当为被继承人缴纳税款、清偿债务,缴纳税款和清偿债务以遗产的实际价值为限。但对如何确定遗产的范围等一系列问题没有规定,司法解释也未涉及这一问题,致实践中侵害债权人利益的问题时有发生,而司法机关却无所遵循。笔者在《继承制度研究——市场经济与继承法》(1994年12月出版)一书中曾经预言:“多则十几二十年,少则几年以后,这个问题必将摆上司法机关的议事日程。”不幸竟被言中。因此,笔者认为有对这个问题进行进一步深入研究的必要,以便对司法实践提供理论指导,为继承法的修改和完善提供参考。

一、问题和原因
(一)现行继承法在保护债权人利益方面存在的问题

我国现行继承法采有限责任继承原则(即通常人们所说的限定继承原则)。有限责任继承是保护继承人利益的制度,其核心是限制继承人对被继承人债务的清偿责任,即继承人只须在继承遗产的限度以内为被继承人清偿债务,而不以自己的固有财产对被继承人的债务负责。这一原则符合现代社会家庭成员人格独立、责任自负的观念,无疑是正确的。但是,继承不仅关系到继承人的利益,而且关系到被继承人的债权人的利益,作为一种制度,必须对继承人和被继承人的债权人双方提供平等的保护。恰恰在这个问题上,我国继承法存在着严重的缺陷,具体表现为:

1.没有确定遗产范围的规定

有限责任继承原则一方面将继承人的责任限制在继承遗产范围以内,另一方面又要求被继承人的财产必须首先用于清偿被继承人的债务。因此,有限责任继承不仅是保护继承人的利益的制度,而且是保护被继承人的债权人利益的制度。遗产范围的确定在这里起着关键性的作用。有限责任继承原则能否正确贯彻,主要取决于能否准确划定遗产范围并保证其不被继承人侵害。而我国继承法在确立有限责任继承原则的同时,却没有关于确定遗产状况的任何规定,使有限责任的界限无法确定。其结果是,继承人在享受有限责任继承的利益的同时,却往往不承担其相应的义务。这就使得法律在继承人利益和债权人利益的保护上失去平衡。

2.没有对接受和放弃继承规定明确的期限

我国采取直接继承制度,即从继承一开始继承人的财产权利和义务就概括地转归继承人。这意味着被继承人的债权由继承人收取,债务由继承人承担,被继承人的债权人只能向继承人行使权利,债务人只能向继承人清偿债务。因此,必须在一个合理的时间内使继承关系确定下来,以便尽快了结被继承人所遗留的债权债务关系。而我国继承法却规定,自继承开始以后至遗产分割之前,继承人实际上都不确定,继承关系始终处于不稳定状态。这种规定的弊端是明显的:一是不利于遗产的管理和利用;二是影响债权人行使权利,不利于对债权人利益的保护。而且继承关系长期不确定也是滋生继承纠纷的重要原因。

3.债权人缺乏保护自己权利的法律手段

如果继承人的行为已经或者可能损害债权人的利益,按现行继承法,债权人无有效的救济手段。例如继承人将遗产转移、隐藏,或者挥霍浪费,或者不善经营,导致亏损,或者继承人将遗产用于清偿自己的债务,都会危及债权人的债权。现实生活中已经屡屡发生这类问题,使债权人遭受严重损失,而且严重破坏社会经济秩序,败坏社会道德风尚。这个问题已经到了非解决不可的时候了,法律必须对此作出反应。

(二)原因
存在以上问题的原因,笔者以为有以下两个:
1.由现行继承法制定时的社会条件所决定

民法是社会经济条件的法律表现,有什么样的经济基础,就有什么样的继承制度。现行继承法是1985年通过并颁布实施的,当时我国的经济体制改革刚刚开始,计划经济无论在现实经济生活中,还是在人们的观念中都居于统治地位。当时,公民的财产限于生活资料,基本上没有生产资料,私营经济还是一个讳莫如深的问题。在这样的经济条件之下,遗产限于生活资料,债权债务关系简单,继承人欺诈债权人的情况为人们闻所未闻,立法者自然不会考虑到这个问题。

2.继承法理论研究的幼稚也是产生以上问题的原因

制定继承法时,我国继承法学的研究刚刚开始,尚处于幼稚阶段。例如,对于继承法的基本问题——调整对象,缺乏全面了解,人们只注意了死者亲属之间继承关系的研究(当然,这方面的研究也并未精深)而忽视了对继承人与被继承人的债权人之间关系的研究。


由于以上两个问题的存在,使得我们在制定继承法的时候,在债权人利益保护问题上,既无司法实践经验可供参考,又缺乏正确理论的指导,继承法存在以上问题也就不足为奇了。


在公民的财产限于生活资料的社会条件下,继承法的以上缺陷在实践中不会导致多大问题。但是,现在情况不同了,公民的财产不仅数量大大增加,而且性质发生了重要变化。即从主要是生活资料变为既有生活资料又有生产资料,对于那些个体户和私营企业主来说,则主要是生产资料。作为生产资料,其最大特点是处于生产经营过程之中,是动态的财产,在竞争规律的支配之下,既有盈利增值的可能,又有亏损甚至破产的风险。而且,处于生产经营过程中的财产数量多,债权债务关系复杂。在这样的经济条件之下,现行继承法的上述缺陷日益突出。实践中的主要问题是,债权人无有效手段制止继承人转移、隐匿财产,一旦发生纠纷,人民法院难以查清遗产的实际状况,因而无法确保纠纷处理的公正性。如果按民事诉讼法谁主张谁举证的原则,要求债权人举证,由于继承人和被继承人的特殊关系,债权人将很难举证证明继承人究竟继承了多少财产,因而其合法权利将难以得到保护。另一方面,继承人则可以比较容易地通过隐匿遗产而获得不当利益。这样以来,继承法就不能有效地发挥其保护合法、制裁违法、抑恶扬善,扶正祛邪的作用。

二、外国保护债权人利益的主要制度
他山之石,可以攻玉。了解外国保护债权人利益的主要制度,可以帮助我们开拓思路,取其所长,制定出符合我国国情的保护债权人利益的制度。

目前世界各国的继承制度可大致分为两类:直接继承制度和间接继承制度。尽管两种继承制度区别很大,但有一点却是共同的,即把债权人利益保护问题放在十分重要的地位。

(一)直接继承制度下债权人利益的保护
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国务院关于发布《节约能源管理暂行条例》的通知

国务院


国务院关于发布《节约能源管理暂行条例》的通知

1986年1月12日,国务院

现将《节约能源管理暂行条例》发给你们,请遵照执行。近几年来,我国能源的开发和节约都取得了很大成绩,对保证国民经济的持续增长作出了贡献。但是,能源不足,尤其是电力供应紧张,仍然是今后国民经济和社会发展中的一个比较突出的薄弱环节。同时,由于我国工业技术装备水平和管理水平比较落后,能源消耗高、经济效益低的问题,还没有解决。只有坚决改变这种状况,才能充分有效地利用各种资源,以较少的投入创造出更多的财富。做好节能工作,必须调动企业和职工的积极性,使节能同企业、职工的经济利益结合起来。要广泛宣传节能的重大意义,认真抓好技术进步、科学管理、人才培训、健全责任制,综合运用经济的、法律的和行政的手段,把节能工作提高到一个新水平。

节约能源管理暂行条例

第一章 总 则
第一条 为贯彻国家对能源实行开发和节约并重的方针,合理利用能源,降低能源消耗,提高经济效益,保证国民经济持续、稳定、协调的发展,特制定本条例。
第二条 城乡一切企业、事业单位以及机关、部队、团体和个人,都应当遵守本条例。
第三条 本条例所称能源,是指煤炭、原油、天然气、电力、焦炭、煤气、蒸汽、汽油、煤油、柴油、燃料油、薪柴等。本条例所称节约能源,是指通过技术进步、合理利用、科学管理和经济结构合理化等途径,以最小的能源消耗取得最大的经济效益。

第二章 节能管理体系
第四条 国务院建立节能工作办公会议制度,研究和审查有关节能的方针、政策、法规、计划和改革措施,部署和协调节能工作任务。日常工作,由国家计委、国家经委分工负责。
第五条 省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门,应当指定主要负责人主管节能工作,并可建立节能工作办公会议制度。日常工作,由节能管理机构负责。省、自治区、直辖市的重点耗能厅、局和地、市,应当有主要负责人主管节能工作,并明确相应的管理机构。地方和部门的节能管理机构,主要负责贯彻执行国家有关节能的方针、政策、法规和标准,制定本地区、本行业或者本部门的节能技术政策和规划,组织、指导节能的技术开发、技术改造,检查、督促本地区、本行业或者本部门的企业和其他单位改进节能管理,统筹、协调完成节能工作任务。
第六条 年综合耗资能折合标准煤一万吨以上的企业(以下简称重点耗能企业),应当有主要负责人主管节能工作,并明确相应的管理机构。年耗能不足一万吨的企业,由地方和部门参照上述规定并结合具体情况,做出规定。企业的节能管理机构,主要负责本企业贯彻执行国家有关节能的方针、政策、法规、标准以及地方、部门发布的有关节能的规定,制订并组织实施本企业的节能技术措施,完善节能科学管理,降低单位产品能耗,完成节能工作任务。
第七条 地方、部门、企业的节能工作,必须实行责任制。各级节能管理机构,应当配备有专业知识、有业务能力和热心节能工作的干部和技术人员。
第八条 地方人民政府和国务院有关部门的节能管理机构,同时有所辖地区或者所属企业执行本条例的监督机关。地方和部门的节能管理机构,除履行本条例第五条规定的监督职责外,还可委托节能技术服务中心或者其他有关单位,对所辖地区或者所属企业的生产、生活用能进行监测和检查。

第三章 节能管理基础工作
第九条 国家统计局应当建立健全能源统计体系。各级统计部门应当会同企业主管部门做好能源统计工作。企业应当建立健全能源消耗原始记录和统计台帐。按照《中华人民共和国统计法》和国家有关统计工作的其他规定,定期向统计部门、节能管理机构和企业主管部门报送有关能源统计报表。
第十条 企业应当根据《中华人民共和国计量法》和国家有关计量工作的其他规定,配备能源计量器具,加强能源计量管理。
第十一条 国家标准局应当组织制订各项能源基础标准、能源管理标准和产品能耗标准。地方和部门应当根据国家标准结合具体情况,制订地方和部门节能标准。企业应当认真执行各项节能标准。
第十二条 企业主管部门应当会同能源供应部门,根据国务院主管部门制订的综合能耗考核定额和单项消耗定额,定期对企业主要耗能产品制订先进、合理的能源消耗定额,并认真进行考核。企业应当把各种能源消耗定额分解落实到车间、班组、机台,建立能源使用责任制度。
第十三条 企业应当进行能耗分析,并根据需要开展能量平衡工作。重点耗能企业应当实行综合能耗考核和单项消耗考核制度。

第四章 能源供应管理
第十四条 地方节能管理机构应当会同能源供应部门和企业主管部门,组织企业做好能源的供应和节约工作。根据企业能源管理的水平、产品能耗和综合经济效益的高低,择优供应能源。对基本由国家分配能源的企业,应当根据不同情况,实行定量或者定额包干。节约的部分,归企业留用。
第十五条 煤炭工业应当发展煤炭筛选和洗选加工,提高煤质,有计划地实行对路供应。煤炭生产部门和交通运输部门,应当根据分配计划和企业供销、运输合同,组织煤炭的定质、定量供应。对冶金、电力、化工、建材行业的大型企业和铁路机车用煤,实行对路供应,并逐步实行定点供应。城市燃料公司应当根据中小企业的需要,供应动力配煤。
第十六条 煤炭供应实行按质论价的原则。对燃料用煤推行按发热量计价的办法。煤炭的计量,逐步推行按商品煤计量和标准煤折量的制度。
第十七条 严格执行计划供电和计划用电的制度。供用电双方的权利义务范围,按国务院主管部门制定的《全国供用电规则》执行。实行多种电价,并鼓励企业在丰水的弃水期和用电负荷的低谷期用电。电价的计算方法,按国务院批转国家经委等部门《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》执行。
第十八条 严格控制烧油。新开烧油户,应当按国家有关规定办理审批手续。确定以烧煤代烧油的企业,必须限期改造。对锅炉和工业窑炉燃烧用的平价原油和燃料油,依税法规定,征收烧油特别税。
第十九条 严格控制柴油发电机组用油。除无电源地区的生产作业,边境、牧区用电,以及医院、广播、邮电、科研等必须备用的电源机组外,对其他柴油发电机组不保证供油。
第二十条 石油供应部门应当会同有关部门合理安排城乡加油站的建设,减少成品油贮运中的损耗和浪费。

第五章 工业用能管理
第二十一条 工业企业的建设,应当综合考虑能源资源条件、地区能源产销平衡和合理流向,实行合理布局。在缺能地区,除国家特别需要外,不得安排建设高耗能工业项目。除能源丰富或者交通不便地区,经省、自治区、直辖市人民政府批准或者经其委托的机关批准外,不得恢复和发展小高炉、小转炉、小电炉、小轧机、小火电、小型有色金属冶炼、电解等能耗高的生产。
第二十二条 在保证社会需要的前提下,应当按照合理用能的原则,调整产业结构、企业结构和产品结构。
第二十三条 企业应当按照合理用能的原则,均衡、稳定、集中、协调地组织生产,避免能源损失浪费。
第二十四条 企业供热系统的运行、管理和余热利用,应当按国家标准局《评价企业合理用热技术导则》的有关规定执行。
第二十五条 禁止擅自扩大锅炉容量。企业新增锅炉或者改造锅炉需要扩大蒸发量的,必须事先申报,经当地节能管理机构会同企业主管部门、劳动部门和燃料供应部门审核批准。
第二十六条 企业主管部门应当根据本行业的窑炉等级考核标准,对所属企业的主要窑炉定期检查评比,晋等升级。
第二十七条 严格限制土法炼焦。但因条件特殊可予保留的,应由企业所在地的省、自治区、直辖市人民政府或者经其委托的机关批准。
第二十八条 电力部门应当合理建设和改造电网结构,提高供电能力,保证供电质量。应当采取合理利用水能和高效火电机组发电、加强电网经济调度等措施,降低水耗和煤耗,节约燃料。企业供用电的技术要求,按国家标准局《评价企业合理用电技术导则》有关规定执行。
第二十九条 发展热电联产。热用户生产用汽量达到一定规模,并有常年稳定的热负荷时,电力部门和地方应当按照“以热定电”的原则,实行热电联产。鼓励企业利用余热、余压发电。企业自备的热电站以及地方建设的小型热电站通过电网售电时,电力部门应当按国家规定实行扶持政策。
第三十条 在工业比较集中的地区,当地经济管理部门应当有计划地组织热处理、电镀、铸造、锻造、制氧等专业化生产,提高能源利用率。
第三十一条 冶金、石油、化工、煤炭等企业放散的可燃气体,应当积极回收,合理利用。煤矿以及附近地区的工业企业,在经济合理的前提下,应当开展煤矸石综合利用。在石煤、劣质煤、油母页岩资源丰富的地区,应当根据经济效益的高低,综合利用当地的低热值燃料。

第六章 城乡生活用能管理
第三十二条 生活用煤应当逐步实现型煤化,大力推广蜂窝煤。积极开发烟煤的无烟燃烧技术,扩大民用煤品种资源。
第三十三条 积极发展薪炭林,推广省柴和节煤炉灶。有条件的地区应当积极开发和利用沼气、太阳能、风能、地热能等新能源。
第三十四条 利用多种气源,发展城市煤气。城乡建设环境保护部门应当会同有关部门制订规划,逐步提高城市气化率。
第三十五条 建筑物设计,在保证室内合理生活环境的前提下,应当采取妥善确定建筑体形和朝向、改进围护结构、选择低耗能设施以及充分利用自燃光源等综合措施,减少照明、采暖和制冷的能耗。
第三十六条 发展集中供热。凡新建采暖住宅以及公共建筑,应当统一规划,采用集中供热。对现有的分散供热系统,必须积极采取措施,逐步淘汰低效锅炉,实行集中供热。建筑物的采暖设施,应当根据经济合理的原则,采用或者改为热水采暖。
第三十七条 城乡居民使用电、水和煤气,应当装表计量收费,取消包费制和无偿转供。

第七章 推进技术进步
第三十八条 新建、改建和扩建工程项目,必须采用合理用能的先进工艺和设备,其能耗不应高于国内先进指标。有关部门在制定或者修订本行业的设计规范、准则和规定时,必须有节能的具体要求。工程项目的可行性研究和初步设计,必须有合理利用能源的专题论证。凡不符合设计规范、准则和规定中节能要求的工程项目,审批单位不予批准建设。
第三十九条 地方、部门和企业,应当根据行业节能技术政策,编制节能改造的中长期规划和年度计划,并组织实施。主要耗能行业应当有计划地建设一批技术先进、经济合理、便于推广的节能示范项目。
第四十条 企业节能技术改造资金,主要从企业折旧基金和留用的生产基金中支出。主要产品能耗高于本行业平均水平的重点耗能企业,必须把节能列为企业技术改造的重点,优先纳入计划,安排资金。地方、部门掌握的折旧基金,每年应当提取一定比例,用于企业节能措施,其中能源调入地区和重点耗能部门提取的比例,不得少于本地区、本部门所掌握的折旧基金的20%。
第四十一条 对国家信贷计划内的节能贷款,实行优惠利率,并可由有关主管部门按国家规定给予贴息;允许贷款企业在缴纳所得税前,以新增收益归还。对社会效益较大而企业效益较小的节能基建拨款改贷款的项目,有关主管部门可按国家规定豁免部分或者全部本息。对国家安排的节能基建项目,国家给予部分投资并鼓励地方、部门和企业集资用于节能工程建设。节能工程建设应当采用招标、投标办法。
第四十二条 重大节能项目,必须由节能管理机构同意的设计、咨询单位进行技术经济论证或者可行性研究。设计、咨询单位应当依据合同的规定,对建设项目的技术可靠性和经济合理性,承担相应的法律责任。
第四十三条 重大节能技术开发项目,应当纳入国家重点科研计划。地方和部门的节能管理机构,应当积极组织节能应用技术的研究和推广。
第四十四条 对节能效果显著、社会需要量大的产品,经国务院主管部门审查批准,实行优质优价。经有关部门鉴定批准的节能新产品,按国务院批转国家经委等部门《关于推进国营企业技术进步若干政策的暂行规定》,在一定时期内免征产品税、增值税。
第四十五条 引进国外工艺和设备,必须综合考虑技术条件、经济效益和能耗水平。节能效果好的优先引进,能耗高的限制引进。
第四十六条 企业技术改造所需引进的节能机器设备、测试仪器仪表等,按国家税法规定,减免进口关税和产品税(或增值税)。
第四十七条 国家公布淘汰的机电产品,制造企业必须按规定期限停止生产和销售。企业使用国家已公布淘汰的机电产品和超过能耗标准的设备,必须按主管部门规定,限期停用或者更新改造,并禁止转移他用。
第四十八条 地方和部门应当积极开发节能技术市场,实行技术有偿转让。根据需要和条件,可建立节能技术服务中心,对企业开展咨询、信息服务和能源测试等项业务活动。

第八章 奖 惩
第四十九条 国家定期举行节能先进单位的评选活动,对在节能工作中做出显著成绩的单位予以奖励。
第五十条 国家鼓励人民群众参加节能工作。对节约能源提出合理化建议的,由受益单位根据建议采纳后的经济效益,按国家规定对建议人予以奖励;对浪费能源现象提出批评的,国家保障批评人的合法权利,禁止打击报复。
第五十一条 国营工业、交通企业,凡符合本条例第九、十、十一、十二条规定要求,并经节能管理机构和其他有关部门批准,可按国家关于特定燃料、原材料节约奖励的有关规定,提取节约能源奖金。
第五十二条 城市节水和水力发电节水的奖励,由城乡建设环境保护部和水电部分别拟订办法,经审批后公布实施。
第五十三条 对违反本条例的单位和个人,情节较轻的,由节能管理机构批评教育;情节较重的,分别不同情况,按下列规定予以处理:(一)对违反第十八条第一款的规定,逾期继续烧油的企业,停止供油。停止供油的决定由主管压缩烧油的机关做出,通知燃料供应部门执行。(二)对违反第二十一条第二款和二十七条的规定,恢复和发展能耗高的小高炉、小转炉、小电炉、小轧机、小火电、小型有色金属冶炼、电解等生产以及继续保留土法炼焦的企业,由地方节能管理机构决定停供能源,由工商行政管理部门吊销营业执照。(三)对违反第二十五条的规定,擅自扩大锅炉容量的企业,由地方节能管理机构处以罚款;对擅自扩大的锅炉容量,燃料供应部门不供应能源。(四)对违反第四十七条的规定,逾期继续生产、销售、使用、转移他用该条所指机电产品和设备的企业,由银行停发贷款,由地方节能管理机构决定停供能源和处以罚款。(五)对违反上述有关条款的规定,造成严重浪费能源后果的企业,除进行上述处理处,节能管理机构还应当协助有关部门追究企业负责人和其他直接责任人的行政责任。单位和个人受到上述处罚后,并不免除其对于本条例所规定的有关义务的继续履行。
第五十四条 对企业超定额耗用的能源应当加价收费,加价费用不得摊入成本和营业外支出。地方加价收入由地方节能管理机构统一掌握安排,用于节能措施。企业支付加价费用,并不免除其因违反本条例的规定而应当承担的缴纳罚款的责任。

第九章 宣传教育
第五十五条 宣传部门应当积极宣传节能的方针、政策和科技知识,充分运用广播、电视、报纸、刊物、讲座等宣传形式,提高全民对节能工作的认识和科学技术水平。
第五十六条 教育部门应当积极进行多层次节能人才的开发。大学和中等专业学校应当有计划地培养高、中级能源管理人才。中、小学应当注意对青少年灌输能源知识,培养节能意识。
第五十七条 企业主管节能工作的厂长、节能机构的管理人员以及有关操作工人,都应当有计划地接受节能培训。节能培训的考核成绩,应当作为职工全面考核的内容之一。

第十章 附 则
第五十八条 省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门以及部队,可以根据本条例并结合具体情况,制定实施细则。
第五十九条 本条例由国家经委负责解释。
第六十条 本条例自一九八六年四月一日起施行。自本条例生效之日起,《国务院关于压缩各种锅炉和工业窑炉烧油的指令》、《国务院关于节约用电的指令》、《国务院关于节约成品油的指令》、《国务院关于节约工业锅炉用煤的指令》、《国务院关于发展煤炭洗选加工合理利用能源的指令》即行废止。


国家林业局关于合作(托管)造林有关问题的通知

国家林业局


国家林业局关于合作(托管)造林有关问题的通知
 
 
(林策发[2004]228号,2004年12月11日)

各省、自治区、直辖市林业(农林)厅(局),内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工(林业)集团(公司),新疆生产建设兵团林业局:

最近一段时间以来,部分地区陆续出现了一些公司吸收社会公众资金合作(托管)造林的现象,具体方式是公司通过租赁、承包或其他方式获取林地使用权及林木所有权,再转让给社会零散投资者,然后投资者再将林地和林木委托给公司经营,同时,公司在宣传中向投资者许诺几年后会有很高的投资回报率。这一现象在社会上引起了广泛关注。为了更好地指导各种社会主体投资造林,防止和纠正某些偏差,维护和发展林业的大好形势,现就有关问题通知如下:

一、认清方向,把握大局,积极鼓励和支持各种社会主体投资发展林业

发动全社会的力量参与和支持林业发展是我们一贯的指导思想。社会力量造林在过去为推进我国林业建设做出了积极贡献,在新的形势下,也必将发挥更为重要的作用。以《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》颁布为标志,我国林业进入了一个新的发展阶段,呈现出盛世兴林的大好局面。实施以生态建设为主的林业发展战略,林业的地位、作用和效益得到全社会的广泛认同,社会公众生态意识不断提高,对林业的关注程度和投资热情日益增强,以多种所有制经营形式和多种投资形式发展林业的景象空前活跃。要引导这种良好的发展势头,使林业保持持续快速协调健康发展。

二、加强服务,及时指导,保护好群众造林的积极性,维护好投资者的利益

越是在林业发展的大好形势下,林业主管部门越是要保护好群众造林的积极性,维护投资者的利益。国家鼓励各种社会主体参与林业建设,但市场经济条件下从事林业生产经营必须符合法律规范。目前,社会上出现的合作(托管)造林公司的集资和招商行为,必须符合社会融资和广告宣传等有关法律法规,并接受国家金融和工商行政管理部门的监管和规范。有些公司隐讳林业投资风险,片面夸大投资造林的收益水平;有些公司对投资者宣传合同到期时,林木即可采伐上市获利,对限额采伐制度的规定和各种经营成本避而不谈;有些公司承诺林地和林木可以抵押贷款,却回避了现实的困难;有的公司在不适宜营造速生丰产林的地域进行造林,却宣称自己营造的是速生丰产林。广大群众愿意投资发展林业,但对某些公司招商造林所宣传的投资回报率和有关林业政策存在着种种担心。由于这些问题给吸收社会公众投资林业带来很大的隐患,各级林业主管部门有责任、有义务,主动向公众宣传并积极提供有关林业政策法规和林木生长规律等方面的咨询服务,并通过执行林业法律程序,加强对公司集资合作(托管)造林行为的规范,切实依法行政、尽职尽责,做到“不缺位、不越位、不错位”。

三、抓住重点,宣传到位,加大对林业政策法规和林木生长规律的普及力度

各级林业主管部门要广泛地利用电视、广播、报刊杂志等媒体,宣传林业的方针政策和法律法规。宣传重点是鼓励和支持社会力量投资造林,大力发展非公有制林业是加快林业发展的方向;林权证的法律地位、林权证的核发程序、用林木进行抵押的前提条件和现实可能性;当地速生丰产林生长量和出材量、速生丰产林工程的规划布局、涉及速生丰产林的有关政策、速生丰产林与普通营造林之间的不同;林木限额采伐制度和林木采伐许可证制度、林业税费政策等。各地要结合本地实际,根据现实需要有重点、有针对性地做好宣传服务,广而告之。

关于投资回报的宣传,重点是:林业投资风险和平均收益情况;林木生长周期长,培育过程存在气候、森林火灾、病虫害等不确定因素;投资造林收益受树木生长量、市场行情、社会环境和不可预知风险等多因素的影响;树木的生长量取决于品种选择、立地条件和经营管理水平的科技含量等;木材价格主要取决于木材品质、材积和当时当地的市场行情,还要受到国际市场的影响。

关于采伐的宣传,重点是:森林法规定的限额采伐制度,林木采伐许可证制度和国家林业局2003年发布的《完善人工商品林采伐管理的意见》。让公众认识到林权所有者申请人工商品林的采伐必须依据有关法律法规和该意见办理。

关于抵押贷款的宣传,着重要明确:国家法律、政策允许森林、林木和林地使用权用于抵押,但不是所有的森林、林木和林地使用权都可以进行抵押。根据担保法规定,抵押人依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押,但必须经过发包方同意;除法律特别规定的以外,一般情况下,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得进行抵押;抵押是一种双方合意的民事行为,是否能够实现抵押由抵押人和抵押权人双方商定;林木抵押必须经县级以上林业主管部门登记后,方能产生法律效力;国家对林木采伐实行限额管理制度,而活立木资源资产评估体系目前尚不健全,用森林、林木和林地使用权进行抵押贷款,金融企业一般不愿受理,实施难度较大。

各级林业主管部门要从践行“三个代表”的实际出发,从维护广大人民群众的根本利益出发,以高度的责任心做好对群众的咨询服务工作,客观评价投资造林的收益回报,科学引导社会广大投资者,在投资前充分了解有关林业政策法律法规和林木生长规律,指导群众客观分析投资造林的经济收益,以维护其自身权益。

四、依法行政,加强监管,严格执行林权证发放的法律程序

林权证是确认森林、林木和林地所有权或者使用权的法律凭证,也是确认农村林地承包经营权的法律凭证。根据森林法的规定,国务院林业行政主管部门依法负责国务院确定的国家所有的重点林区的林权证书核发;县级以上地方各级人民政府负责本行政区域内林权证书的核发工作。根据目前的规定,国务院林业行政主管部门只是依法负责东北、内蒙古国有林区国有林业单位的林权证书核发工作。除此之外,其他地区的林权证书核发工作,均由县级以上地方各级人民政府负责。林权登记和林权证书的核发必须严格按照2000年国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》的规定执行。对违反法律规定和程序发放林权证书的,依法予以撤销;对违反法律规定占用基本农田植树的,一律不得发放林权证书。各级林业主管部门要进一步加强林权管理,严格按照法律法规的规定办理林权证,严格把住林权证与实地相符这一关,对已经发放的林权证要进行复查,发现问题及时纠正。严禁违法、违规发放,切实把住林权证审核的每一道环节。

五、勤政爱民,公正廉洁,严格执行有关党纪政纪规定

目前,绝大多数的林业法律法规都要依靠林业主管部门来执行,林业主管部门是否能够真正做到依法行政,直接涉及到广大人民群众的根本利益,直接影响到林业主管部门的执法权威和社会公信力,甚至关系到林业历史性转变的实现和林业事业的兴衰。通过调查,我们发现某些公司在宣传中,以超出正常的高回报率诱导吸引公众投资造林,采取城市集资、异地造林,“两头不见面”方式,而资金使用周转期长(一般6-8年),这种“托管造林”,缺乏全过程监管的有效手段,存在很大风险和隐患,我们不赞同,不支持。同时,公司向社会公众集资合作(托管)造林,属于以追求经济目标最大化的商业性经营,按照党纪政纪的规定,各级林业主管部门及工作人员一律不得参与,已经参与的要立即退出。各级林业执纪执法部门要进一步加大监督检查力度,依法严厉查处打着“社会招商托管造林”旗号,实质损害群众利益的行为。

各级林业主管部门及工作人员要倍加珍惜林业来之不易的大好形势,要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,始终把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为依法治林的出发点和落脚点。要进一步规范各级林业主管部门权力、责任和义务,构建高效、公正、廉洁和权威的执法机制,不断提高执政水平,恪尽职守,为林业营造良好的发展环境和氛围。各级林业部门要密切关注林业发展过程中出现的新情况、新问题,并及时予以上报。

以上,特此通知。

国家林业局

二OO四年十二月十一日




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