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民间音乐作品的著作权保护

邓杰 陈志强
(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

摘要:民间音乐作品作为人类社会的共同财富和宝贵资源，必须予以适当的法律保护。经过对不同法律保护模式的分析和比较，以著作权方式对民间音乐作品实施保护无疑应是现阶段一种务实而明智的选择。
关键词:民间文学艺术 民间音乐作品 著作权

民间文学艺术的法律保护可谓当今国际上的一个难题，各国对于是否给予其法律保护，给予什么样的法律保护，即采取何种法律保护模式，具体如何实施这种法律保护，不仅存在重大的理论分歧，而且形成了一些不同的立法与实践。为此，曾有学者将此问题称为“法学界的歌德巴赫猜想”。 而民间音乐作品作为民间文学艺术中最为活跃和最具代表性的一个部分，其法律保护问题更显突出，尤为值得关注。本文拟针对现实案例中涌现出来的几个重点问题，就民间音乐作品的著作权保护作一分析和探讨，以期对民间音乐作品的法律保护模式的适当选择及相应法律保护制度的合理构建有所助益。
一、民间音乐作品法律保护问题的提出
（一）典型案例介绍
1．西部民歌权属纠纷案
著名的音乐艺术家王洛宾先生在深入大西北民间音乐的宝库几十年中，历尽千辛万苦，搜集、整理和改编了大批优秀的民歌，但当其通过协议向台商“一次性卖断”其中的一些作品后，却遭到了中国西部很多少数民族同胞和音乐界人士的猛烈抨击，国家版权局的相关负责人也作出了“不属于著作权保护范围的作品”的论断 。最终少数民族同胞和国家版权局无法为民间音乐进行法律保护找到适当的法律依据，王洛宾先生也没有办法对自己辛苦搜集、整理和改编的作品进行转让。该案在很大程度上反映了我国民间音乐作品保护的法律缺位已构成艺术作品流通的严重障碍，并对少数民族的利益造成一定的损害。
2．饶河县四排赫哲族乡政府诉郭颂等侵犯民间文学艺术作品著作权纠纷案
基本案情是：原告黑龙江省饶河县赫哲族乡政府主张《乌苏里船歌》是由《想情郎》、《狩猎的哥哥回来了》等赫哲族传统民歌编曲而成，并非被告郭颂原创，应该定性《乌苏里船歌》为赫哲族民歌，并要求被告作出声明及赔偿损失。依照中国音乐著作权协会作出的鉴定报告，法院作出的最终判决是：《乌苏里船歌》是郭颂等人在赫哲族世代流传的民间曲调的基础上，运用现代作品手法创作完成的，郭颂作为合作作者之一，享有对《乌苏里船歌》的著作权，以任何方式使用时应注明“根据赫哲族民间曲调改编”。应该说，与“西部民歌风波”案相比，该案在解决民间音乐作品法律保护问题上有了明显的进步，不仅承认改编作者享有著作权，而且尝试着对民间音乐作品的权利主体提供一些必要的救济。
3．其他相关案例
湖南的刘鸿志对电视连续剧《水浒》主题曲《好汉歌》产生质疑而进行诉讼，认为《好汉歌》抄袭了中原民歌《王大娘补缸》，后来《好汉歌》被判为原创作品； 在英国，1960年代的“西部之家”民歌案也是一宗关于民间音乐作品权属纠纷的案件。英国法院作出的判决是，当地流传多年的苏格兰民歌“西部之家”因无法确认其作者而属于公共领域的作品，任何人都有权将其录制下来，而将其录制下来的成果不具有原创性，因而不能享有版权。 在美国，1963年“Kingston Trio”案同样涉及民间音乐作品的权属。在该案中，名为“Kingston Trio”的三重唱组合改编了一首他们认为属于公共领域的歌曲“Tom Dooley”，而没有提到这首歌曲的原创者——生活在美国北卡罗来纳州山区的农民Frank Proffitt和记录、整理、改编这首歌曲并发表于《美国民歌集》的民歌收藏家Frank Warner。法院最终审查判决三重唱组合的改编行为属于侵犯著作权的行为，即侵犯了《美国民歌集》印制版本中应当得到保护的著作权。
（二）几个重要问题的提出
从上述诸案例不难看出，是否以及如何给予民间音乐作品以何种法律保护，是一个让各国都感到有些措手不及的新问题，但是又不得不认真面对并寻求合理解决的难题。总的来看，该问题主要涉及以下几个方面：
第一，何为民间音乐作品，其与现行著作权法保护的客体之一——音乐作品相比有何特殊性；
第二，应否给予民间音乐作品以法律保护，对其保护有何意义；如何提供有效的法律保护，即采用何种适当的法律保护模式对其进行保护，是纳入现行的著作权保护体系还是针对其特殊性确立新的保护机制；选择的保护模式如何在受保护的权利主体与社会公众的利益之间保持平衡，即如何在推动民间音乐作品的持续创作与促进各国、各民族、各地区间的文化交流之间保持平衡；
第三，如果选择给予民间音乐作品以著作权保护的话，应如何消弥民间音乐作品与现行著作权制度之间的缺口，构建有效的民间音乐作品著作权保护机制。
二、民间音乐作品的界定
民间音乐，就是扎跟于人民生活，与人民的生活习俗、山川地貌、文化传统、社会影响等密切相关的音乐艺术类别。其基本特征是：创作主体的群体性和融合性；流传过程的传承性和变异性；受地域影响深远以及存在形态的非固定性和非接触性。在很多西方关于民间音乐作品的著作中，将民间音乐作品写成“Folk Music”或者“Traditional Music”，我们应当从“民间”和“音乐作品”两个方面来界定民间音乐作品：
首先，“民间”一词指明了作品的来源和创作方式。根据《美国传统字典》的解释，“Folk”指的是一个社会或地区被看作是传统生活方式代表的普通的人群，尤其是作为组成特色文化的风俗、信仰、艺术的发源者和传播者。笔者认为，“民间”应当解释为，通过不断模仿、口传心授或其他方式充分反映符合其群体期望的群体导向和社会价值的一个群体中，这个群体可以是民族、部落、社区甚至国家，也可以是这个群体中的一些个体。
其次，对于“音乐作品”的理解，各国尚存在一定的分歧，分歧的焦点是音乐作品究竟是否包含文字。一种理解是把文字排除在音乐作品之外，例如，1988年《英国版权法》第3条第1款第2项即规定：“音乐作品系指由乐曲构成之作品，其中不包括意在随乐曲一同演唱或口述之文字，也不包括一同表演之动作。”另一种理解是将与音乐一同演唱的词（文字）一同视为音乐作品。采此理解的国家占多数，如我国2002年《著作权法实施条例》第4条第3款规定：“音乐作品，是指歌曲、交响乐等能够演唱或者演奏的带词或不带词的作品。”为解决各国在此方面的分歧，《保护文学艺术作品伯尔尼公约》（1971年巴黎文本）和《世界版权公约》（1971年巴黎文本）采取折衷的方式来界定音乐作品，即“配词或未配词的乐曲”类作品。
综上所述，笔者认为，民间音乐作品是指由某社会群体（如民族、区域、国家）或者该群体中的一些个体所表达的符合群体期望和有一定社会价值的旋律、和声和节奏的艺术表现形式，这种艺术表现形式是以口传心授为传播途径，以自由流变为其基本存在方式和生命源泉的合成作品。通常具体表现为民歌、说唱、器乐等民间音乐艺术表现形式。
三、民间音乐作品法律保护模式的选择
（一）关于民间音乐作品法律保护模式的理论分歧
是否应对民间音乐作品进行保护，存在两种不同的观点：
1．主张不给予法律保护
这种观点认为不应对民间音乐作品予以法律保护，而应将其纳入公共领域，人人得以用之。持这种观点的理由是：民间音乐作品的权利主体靠集体文化遗产培养，从中汲取完成自己的作品所需的各种元素，因此，反过来，将他们的作品纳入这种共同的财产范围也是理所当然的；民间音乐作品作为动态的艺术表现形式，经过一段很长的流传时间后，无法再找到所有的继承人，即使找到也无法使他们意见一致地按作品流通市场所要求的速度授权使用作品；如果赋予民间音乐作品权利主体专有权利，公众会付出更大的代价，也不能激发创造力；同样，它会使作品难于流通，这不符合公众享有文化的迫切要求。有些国家如俄罗斯和南斯拉夫，即在其著作权法中否定和排除了对民间音乐作品的保护。
2．主张给予法律保护
这种观点认为应对民间音乐作品进行法律保护，赋予其主体一定的权利，使其能从任何对民间音乐作品的商业复制和使用中获得相应的利益。持这种观点的理由是：民间音乐作品作为传统文化的一种表现形式，由传统社区、部落和民族创造，代表了传统社区、部落和民族的信仰和感情，出于对这些社区、部落、民族人权的尊重，应当赋予其一定的权利以对抗对民间音乐作品的滥用或其他损害行为；保护发展文化多样性的需要，在世界范围内考虑，每种文化都有其长处和缺陷，一种文化要想在不利于自身存在的条件下获得生存的机会和可能性，就只有通过吸收其他文化的优势来取长补短，从而更好地适应环境。就人类文化的整体而言，如果离开了所有不同文化之间的互补整合，就有可能将一种文化的缺陷放大为整个人类文化在总体上所普遍具有的共同缺陷，从而危及到人类文化的持续存在；对民间音乐作品进行法律保护有利于民间音乐的可持续发展，民间音乐作品的维护和持续发展需要一定经济利益的带动，只有构建公平的利益分享机制，才能既不对文化传播和创新构成障碍，也留下一定的利益空间返还给民间音乐作品的创作的“源”群体或社区，将“原生态”的民间音乐作品保存下来以维持音乐艺术的可持续发展。
不过，在持给予法律保护观点的学者中，对于具体采用何种保护模式的问题上又出现了分歧：
（1）主张确立全新的法律保护机制。持此观点者从传统著作权不能对民间音乐作品进行有效保护出发，力主构建一种全新的法律保护机制。这种机制以特别权利或传统资源权为核心，在“世界社区”内构建民间音乐作品的权利义务机制，这种特别的权利或传统资源权产生的直接依据是民族自决权，类似于国际社会中的国家主权，也是一种重叠的权利集合，在地区法、国内法和国际法等不同层面发挥作用，提供了传统社区和工业社会对话的基本政策，这类权利是区别于著作权的，其并不是一般意义上的所有权或专有权利，是一种弱化的权利，仅包含有限的禁止权与受益权。这种全新的法律保护机制在实施过程中有“一揽子工具”，既包括一系列国际条约，也有各个土著社区的习惯法，此外还有各国当局与土著社区所订立的各种契约，因此持此观点的学者主张用“软法”（soft law）来代替固有的法律保护模式。 这种主张已经引起了联合国教科文组织（UNESCO）和世界知识产权组织（WIPO）的重视，其精神在一些国际性法律文件中有所体现， 但因这种全新的法律机制缺乏执行土壤，所以至今没有国家采纳这样的做法。
（2）主张实施著作权保护。持此观点者认为应将民间音乐作品纳入现行的著作权体系给予其一种著作权保护。他们指出，虽然传统的著作权制度在保护民间音乐作品时会遇到一些障碍，但这些障碍并非不能克服，只要针对民间音乐作品的特点对现行著作权制度稍作调整和修改，即可实现民间音乐作品的权利主体和社会公众之间的利益平衡。这种观点被世界上一些主张对民间音乐作品进行法律保护的国家所采纳，如突尼斯、摩洛哥、玻利维亚等。
笔者认为，在特别权利或传统资源权利机制有效建立起来之前，援引现行的著作权制度可以阻止或防止对传统资源的破坏性使用。虽然现行著作权制度对民间音乐作品的保护尚缺乏足够的针对性和适应性，但完全可以通过对著作权制度的适当调整加以克服和解决。
（二）给予民间音乐作品著作权保护的意义
民间音乐作品虽自有其明显的特殊性，但与现行著作权法保护的客体在实质上并无太大差异：首先，民间音乐作品和著作权保护的音乐作品一样，是特定群体智力创造的成果，其创作主体相对于社会公众来说，是相对少数而且可以确定的群体，且其权利主体在创作民间音乐作品时也付出了一定的劳动，根据著作权法的精神，其权利主体应当受到尊重；其次，民间音乐作品代表了民族、社区、部落的特征和文化底蕴，在长期的流变过程中，逐步发展升华，因此具有一定的艺术价值，符合著作权法中作品的基本要求；再次，民间音乐作品的权利主体所拥有的不光是对于其创作的作品的精神权利，也包括防止他人未经许可或未付报酬而进行商业性使用的经济权利，这与著作权法中的权利主体所享有的权利基本一致。虽与著作权法所保护的客体相比，民间音乐作品具有一定的特殊性，对其实施著作权保护必定存在一些障碍，但这些障碍通过著作权制度的必要调整和改革是完全可以克服的，这正如著作权制度在确立之初仅保护出版者的权利，但后来随着信息科技的发展，作者的权利最终也被纳入著作权制度的保护范围并成为其保护的核心。
总之，给予民间音乐作品以著作权保护不仅在理论上是成立的，而且在现阶段是最为现实可行的：首先，著作权制度在经过两百多年的发展之后，早已形成一套相对成熟和完整的规则体系和运作机制，将民间音乐作品直接纳入现行的著作权保护体系，不仅有利于保证对民间音乐作品保护的稳定性、可预见性和易操作性，更可省去重新摸索和构建一套全新机制的成本和风险，况且目前在著作权保护之外似乎并不存在能为民间音乐作品提供更可靠、更有效保护的制度或模式。其次，从实践分析，对民间音乐作品给予著作权保护能有效建立一种平衡的利益分享机制，即既维护民间音乐作品创造者的利益，激发其创作灵感和动力，促进民间音乐的创作、传承、繁荣和发展，又保证民间音乐作品的合理开发和利用，并推动不同国家、民族、地区之间民间音乐的相互交流和借鉴，实现人类社会资源的优化和共享以及不同社会文明的共存和共荣，而这恰是民间音乐作品寻求法律保护致力于实现的基本价值目标。因此，在更有效、更成熟的法律保护制度被发现或创立之前，以现行的著作权模式为民间音乐作品提供切实有效和及时的保障，当属一种务实而明智的选择。
四、民间音乐作品著作权保护机制的构建
（一）民间音乐作品著作权保护的障碍及克服
民间音乐作品存在于一些传统的社区、民族中，财产的共有和共享是传统社区的基本理念，这与财产私有和商品化的现代文明格格不入，知识产权法律制度对于保护原始社区和传统资源的局限性体现在：第一，知识产权比较注重保护经济权利，而这仅仅是原始社区与自决权相联系的权利中的一个方面；第二，原始社区的“共有观念”传统与知识产权的私人占有性质不兼容；第三，一些原始社区往往生活在相似的环境中并拥有相似的资源，他们的权利可能产生冲突并导致持续的法律纠纷；第五，原始社区财力匮乏，通过诉讼方式维护知识产权十分困难。 具体来说，著作权制度在保护民间音乐作品时主要面临以下几方面的障碍：
1．关于集体权利
传统著作权制度的保护对象主要有独著作品、合作作品、编辑作品、委托作品、雇佣作品等，因而对集体权利的承认和保护是十分有限的。民间音乐作品不是著作权法保护的任何一种集体权利，其既没有共同的创作意图也缺乏共同的创作事实，因而不能称之为合作作品；其既没有某一自然人或法人的倡议和指导，也没有以个体的名义予以出版或发表，因而不能称之为集体作品；其在创作过程中没有雇佣或委托关系存在，因而不是委托作品或雇佣作品。民间音乐作品对于著作权法来说是一类特殊主体的创作，而且这些创作不在同一时空范围内进行或发生，一般都要经历一个持续甚至久远的动态创作过程。所以，民间音乐作品的创作主体是一种新型的创作主体，这就造成了以个人权利为保护核心的著作权制度与集体权利保护之间的冲突。解决这种冲突的方式是，将著作权授予创作民间音乐作品的主体——民族、社区、部落或个人。在缺乏确定的创作主体时，可将国家作为民间音乐作品的权利主体。这些民族、社区、部落、个人或国家应当授权一个机构来对外行使此类音乐作品的权利，把得到的利益用于发展民间音乐艺术。
2．关于保护期限
任何一种权利在赋予时必然附随相应的义务，世界上大多数国家对著作权经济权利保护期限予以限制的主要理由是：作者从世界集体文化中汲取完成自己的作品所需的各种元素，经过一定时间后，将其作品纳入集体文化是合理的；超过一定的时间，通常难以甚至无法再找到所有的继承人；不能激发创造力；使作品难于流通。然而，民间音乐作品基于其特点，对其设定著作权保护期限存在很大障碍。一些国家如多哥即主张对其实施永久性保护 ，但这种做法并不为世界上大多数国家所认可，因为这种做法已经打破了传统著作权制度所维护的利益平衡机制。从协调关于该问题的冲突的角度出发，笔者认为，基于民间音乐作品的特殊性，应对其精神权利和经济权利的保护期限分别考虑，以灵活的方式加以解决：就精神层面而言，由于民间音乐作品反映了特定民族、社区、部落的一种精神信仰，对其原始创造者来说精神权利更为重要，因而其精神权利在著作权法中理应得到永久保护。就经济层面而言，由于经济权利直接关系到民间音乐作品的创作、传承和持续性发展，所以应当赋予其原始权利者以一定的经济权利，但为维持社会公众与创作民间音乐作品的民族、社区、部落、个人之间利益的平衡，对民间音乐作品原始权利者的经济权利又应作必要的限制，即设置一定的保护期。当然，鉴于民间音乐作品的形成时间较长以及各个民族在创作作品时所付出的艰辛劳动等特殊因素，对其经济权利可采取较长的保护期限，从各国的立法和实践来看，也在不同时期和不同情形下对特殊作品以特殊方式灵活处理，包括给予较长的保护期限甚至永久保护。
3．关于独创性要求
在著作权领域，独创性意味着作品中具有创造性和个人特征的表达形式。独创对应的词是“唯一”，就像大自然中难以找到两片相同的树叶一样，即作品中具有某种属于作者个人特有的东西。就音乐作品而言，要求作品是作者的直接劳动成果而不是抄袭其他作品的结果。由于传统著作权追求的是保护具有不同或独特表达方式的作品而不是创造水准高的作品，因而也会给民间音乐作品的著作权保护造成一定障碍。独创性要求审核的严格与否直接关系到原作品与改编、演绎作品之间的划分，如果对原作品稍作修改就可以获得演绎作品或改编作品的著作权，那么民间音乐作品的原创者所享有的权利也就名存实亡了。笔者认为，对民间音乐作品“独创性”的认定应从两个方面来把握：其一，在授予民间音乐作品原创者如民族、社区、部落或个人著作权时，应采用客观标准，即仅考虑其“独特性”而不考虑其文化或艺术价值或水准。因为这主要是一个技术性或艺术鉴赏力的问题，应由公众或专家而不是著作权法作出评判。否则，就会为各种专断打开大门。因为许多名著在首次演出、表演或展出时虽受到冷落甚至贬损，但随着时间的推移，它们最终又博得了广泛的承认和赞赏，如威尔第的《茶花女》、皮兰德楼的《六个寻找作者的剧中人》以及斯特拉文斯基的《春之祭》等。 其二，在赋予民间音乐作品的记录、整理、改编等相关权利人著作权时，依然采用客观标准，对其作品进行“严格”审查，确保其不是对其他作品的简单模仿和复制，应具有自己的特征和个性。如果这些权利人作出的贡献是纯技术性的，则不能受到著作权的保护。例如，单纯的移调和改编，删除或重复某一声部，将简单的平行声部组合起来或增加装饰音等。为此，可以让专业性组织或人士如音乐作品作者协会来进行此类区分并得出鉴定报告。
交通部


交通部文件

交科教发[2001]77号



关于印发《公路、水路交通信息化工作指导意见》的通知


各省、自治区、直辖市交通厅（局），新疆生产建设兵团交通局，各有关交通企事业单位：

　　当前，信息技术已经成为推动社会经济发展的重要因素。为适应信息产业飞速发展的需要，进一步加强交通行业信息化建设工作，部制定了《公路、水路交通信息化工作指导意见》，现印发给你们，请参照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国交通部
　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年二月二十八日


附件：

　　公路、水路交通信息化工作指导意见

　　江泽民主席在第十六届世界计算机大会开幕式上的讲话中指出：“中国政府高度重视发展信息产业，正在大力推进国民经济和社会信息化。中国还是一个发展中国家，工业化的任务尚未完成，又面临实现信息化的艰巨任务。我们的战略是：在完成工业化的过程中注重运用信息技术提高工业化的水准，在推进信息化的过程中注重运用信息技术改造传统产业，以信息化带动工业化，发挥后发优势，努力实现技术的跨越式发展。”江泽民主席为我国信息化的发展提出了明确的方向。为此，我们要紧紧抓住这一难得的历史机遇，以新的发展思路开展公路、水路信息化工作，特提出如下意见。

　　第一章 总则

　　第一条 公路、水路交通信息化工作要紧紧围绕实现“十五”公路、水路交通的发展目标，立足行业实际情况，按照“以信息资源开发利用为中心，以创新为动力，创造环境，扩大开放，鼓励竞争，以应用促发展，以信息化带动工业化，加快公路、水路经济结构的战略性调整，全面提高交通运输的效益和效率”的发展方针，加快建设、推动发展。

　　第二条 公路、水路交通信息化的总目标：利用现代信息技术改造、提升我国传统的交通运输业，促进产业结构调整，挖掘交通运输潜力，加强科学化、现代化管理，最大限度地为社会公众提供优质服务，努力实现交通行业的跨越式发展。

　　第二章 “十五”信息化工作重点

　　第三条 用三至五年的时间，建设和完善公路、水路各级政府办公业务系统。遵循以需求为导向，以应用促发展的原则，网络建设、信息资源建设与应用开发并重，相互促进，协调发展。不断完善各级交通部门的办公业务网和以交通部为枢纽的全国交通办公业务资源网。逐步建立门类齐全、内容丰富、更新及时的办公业务信息资源数据库，实现各级政府间办公业务的电子化、自动化和网络化，共享信息资源，最大限度地满足各级领导和政府机关的基本应用需求。

　　第四条 初步形成面向社会的政府公众信息服务网。在政府办公业务资源网建设的同时，按照同一建设原则，以认证服务、路网服务、质量监督服务和交通经济信息服务为突破点，逐步建立不同层次的、具有交通行业特点的、有实效的公众信息服务系统，真正为行业用户和出行者提供优质服务。

　　第五条 以提高运输效率和质量、改善运输安全为目标，着重抓好以下几方面的工作：

　　抓好国家技术创新项目“公路快速货运系统”和“公路、水路货运信息系统”的建设，以此为龙头推动现代物流业的发展，促进传统运输企业向现代物流企业的转型；抓紧“交通运输信息网络EDI（一期）工程”和区域性客运售票系统的建设，并与货运信息系统的建设相结合，共同为实现公路、水路交通电子商务奠定基础；抓实“网络环境下的电子收费系统”和“高速公路监控系统”等的建设，加速公路、水路交通智能运输系统的形成，以增强交通行业在国内外市场的整体竞争力。

　　第六条 针对我国特点，积极跟踪公路、水路交通信息化的国际发展趋势，开展国际前沿技术的研究与实验，力争使我国公路、水路信息化的关键技术研究与应用能力达到国际先进水平，并造就一批复合型的交通信息化人才。

　　第三章 组织管理

　　第七条 设立高度权威的信息化领导机构，统筹信息化工作重大方针政策。信息化包含方方面面，协调高于一切，应避免各自为政，多头管理。部信息化主管部门设在部科教司，各部门、各单位也应落实相应的信息化工作主管部门，对其赋予强有力的统一指挥协调职责。为保证政府办公业务系统、公众服务信息网的运行、维护和基础信息的综合处理利用，要逐步建立和完善信息处理中心，使交通信息化建设可持续进行。

　　第八条 在信息化建设的管理工作中不留死角。信息化涉及社会科学和自然科学等多个领域，建设工作包括思想观念的更新，业务的重组，建设中的规划、设计、开发、运行和维护等环节，对于这样一项复杂的大型系统工程，任何一个方面的考虑不周，都可能导致失败。因此，要制定严格的业务规范和统一的技术标准，建立健全各项管理制度，促进信息化管理的制度化和规范化。

　　第九条 积极推进信息资源的开发利用和共享。要重视和保护已有的信息资源并加强开发利用。提倡按照互惠互利的原则，充分调动和保护各级信息资源共享的积极性，逐步建立信息共享机制，制定信息资源管理办法，促进资源共享，保证网络信息资源不断丰富，及时更新。

　　第十条 各级政府办公业务系统、面向社会的政府公众信息服务网以及示范工程由政府投资组织建设，各级政府要保证建设、管理、研究、维护的资金渠道畅通，使信息化建设可持续发展。要切实管理和使用好信息化经费，严禁随便挪用、滥用。投资方式应尽可能符合信息化建设规律。行业大型业务运营信息系统的建设，政府引导，企业运作，鼓励竞争，开放发展。

　　第十一条 增强安全意识，提高防范能力。各部门、各单位的网络安全体系、信息安全体系的建设要与网络和信息系统的建设同步进行，特别是政府级的网络和信息安全体系建设一定要符合国家有关部门的要求。要重视完善信息安全保密管理制度，强化内部安全管理。在政府公共信息网上发布信息，要严格审核把关，确保党和国家秘密信息的安全。

　　第四章 建设实施

　　第十二条 搞好项目的前期工作。各部门、各单位要认真分析交通行业管理、公众服务、生产运营的实际需求，结合国际发展方向，客观地提出建设项目，以及项目的近、远期建设目标，并对其组织方式、建设策略、信息采集渠道、资金渠道、实施办法、配套政策措施等进行充分研究，确认切实可行，经过专家、领导负责任的审查后，方可立项。切忌盲目投资、仓促上马。

　　第十三条 严格项目管理。所定项目按计划实施后，绝不可放任自流，必须严格管理。项目管理的内容应包括所定各阶段目标、项目质量、建设进度、费用支出、文档资料等，并要及时根据环境和用户需求等主客观条件的变化，适时进行调整，以保证整体建设顺利进行。

　　第十四条 做好后评估工作。信息化建设是新生事物，和传统的工程建设有显著的差异，并缺少经验。为少走弯路，力求以尽量少的投入取得更大的效益，应及时针对不同层次、不同规模的信息化项目做好后评估工作，并根据后评估结果，总结经验教训，及时调整方向，确保交通信息化建设健康、顺利地发展。

　　第十五条 在信息化建设中要引入市场竞争机制。大型项目要严格通过招投标方式选择建设单位，一般信息化建设项目也必须经过招投标或择优选择建设方，以保证建设的进度和质量。

　　第十六条 规范和技术标准要先行。各部门、各单位要采取积极的措施，规范网络环境下的业务管理工作流程和信息流程，保证系统建设的科学性。为使信息流通和共享，标准规范的制定工作要先行、要合理、要有权威性。

　　第十七条 加强信息化宣传普及和教育培训。要加强对现有各级管理人员和业务人员信息化知识的宣传普及、应用技能的培训，提高信息化素质，提高应用能力，为应用开发工作提供动力，满足信息时代的要求。有计划、有步骤地进行信息化人才培养，有目的、有组织地适当引进信息化人才，特别是青年人才的培养和引进，为其提供学习机会，创造学习环境。

　　第十八条 本指导意见自发布之日起实行。