中华人民共和国主席令（六届第48号）

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制约社区矫正发展的因素及对策展望

周小平 宋立军

如果将社区矫正的起始日看成是2003年7月10日两院两部发布《通知》之日起，那么我国社区矫正工作已经开展两年多了。而上海早在2002年8月就率先在徐汇、普陀和闸北三个区进行了社区矫正的试点，因而也可以说，中国社区矫正已经走过了第三个年头。至今已经有18个省（区、市）进行了试点，江苏省于今年全省范围内实施。在全国社区矫正工作取得了巨大成绩的同时，我们也不得不思考其中的不足和问题，并提出一些前瞻性的思考。

一、当前制约社区矫正发展的主要因素有：
（一）社区建设的不成熟，决定了社区矫正基础不牢。没有社区就没有社区矫正，没有成熟的社区就不可能形成成熟的中国特色的社区矫正。中国社会长期强政府弱社会。在个人与政府之间缺乏有效的缓冲地带。这个缓冲地带，就是社区。德国社会学家F·滕尼斯认为，社区是“一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。人们加入这一团体，并不是根据自己意愿的选择，而是因为他生长在这个团体。”成熟的社区不仅是政府职能转变的关键，更重要的是现代社会所需要的公平、正义、人道、宽容等等观念产生的土壤。按照滕尼斯的观点，社区中的人的社会关系的特点应该是“关系密切、守望相助、富有人情味”。而过去，我们（特别是城市居民）更倾向于把自己纳入到单位中，作为“单位人”的角色而出现。社区建设滞后，导致人们在社区中难以找到自己的角色定位，一些人因此而走上犯罪的道路。

（二）社区矫正工作队伍数量不足，素质不高，制约了社区矫正的创造性发展。从一些地方试点情况看，第一批社区矫正工作者主要由原监狱民警、原学校教育工作者、现街道司法工作者、社会招聘人员组成。他们年龄偏大、学历偏低，普遍缺乏基本的社会工作专业知识和经验，其思想观念多与社会工作的价值理念相悖，限制了社区矫正工作的科学化和专业化发展。司法所的人员普遍较少，有的街道只有一至二名司法工作人员且多数是兼职，真正用于社区矫正工作的时间很少。有的社区矫正工作人员，从未受过法律的教育，甚至还出现了某些常识性错误。

（三）法律规定与实践的冲突，影响社区矫正深入发展。 随着社区矫正的开展，人们已经意识到，现行的法律与当前社区矫正的发展形势不相适应。主要表现在《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》涉及社区矫正的有关条款存在着滞后的问题。一是主体的不适应。例如从现实看，社区矫正按照两院两部的通知精神是由司法部门来实施的，而不是由公安来执行，这无疑是有利于社区矫正工作开展的，但却与现行的法律相矛盾；二是程序方面的不适应。主要表现在：监狱办理假释、监外执行的手续多、效率低；管制、缓刑、假释、监外执行的信息不能及时；对人户分离的对象，户籍地与居住地之间缺乏衔接等。

二、对社区矫正工作的前瞻性思考

（一）加快宏观指导下的地方立法进程。为了顺利开展社区矫正工作，确保社区矫正的有效性，国家应该制定一部专门的法律。但是由于中国地域广阔，各地区（社区）的情况不同，因而不宜制定统一的《社区矫正法》，最好是按照《立法法》的权限，进行地方立法。国家可以制定一部原则性较强的具有指导性的《社区矫正指导法》，既便于从宏观上进行指导，又利于充分发挥地方的积极性和主动性。地方立法要有地方特色，要力戒社区矫正工作表面整齐划一，实际操作实效甚微的状况。

（二）适当扩大社区矫正适用范围。长期以来，我国社区矫正的适用范围一直很窄。从数量上讲，管制刑适用率为1.26%，缓刑适用率为14.7%，假释率为1.63%，监外执行罪犯占押犯总数的1.13%。与国外社区矫正的比例相比，显然过低，宜增加比例。从对象上讲，目前只是原则上规定符合法定条件的罪犯，但条件又相当的苛刻。有人提出，要在两个层面上考虑扩大社区矫正的对象范围。一是从年龄和生理角度看，未成年犯要优先适用社区矫正处遇，老、弱、病残、孕也应尽可能从宽处罚，适用社区矫正；二是从犯罪的主观恶性和社会危害程度角度看，轻罪犯和过失犯，从有利于改过自新出发，能社区矫正的就绝不监禁矫正。同时，逐渐将劳动教养纳入社区矫正体系中来。

（三）努力探索个案矫正工作。调研中发现，许多人认为，社区矫正工作不能停留在表面，而应重点放在个案矫正上。个案社会工作的特点是通过一对一的直接方式提供给案主需要的帮助。这是一种专业性很强的社会工作方法，需要专业人员去实施。华东理工大学副教授费梅苹女士认为：运用个案社会工作方法对社区矫正对象进行矫正主要从三个层面（心理层面、认知层面、社会关系层面）介入。

（四）及早制定防止社区矫正对象再犯预案。首先，要做好再犯预测工作，把好矫正对象接收关，防止矫正对象危害社区成员，影响正常的社区秩序。其次，要对拒绝矫正和侵害社区成员（含社区矫正工作人员、志愿者）行为进行有效防范。我们调研时发现，有的矫正机关只派一名女工作人员单独与男性矫正对象谈话，这使矫正对象性侵犯行为成为可能。志愿者往往单独行动，也容易遭遇意外。

（五）强化社区矫正中的法律监督。缺少监督，社区矫正就会成为滋生腐败的温床。要建立健全法律监督体系，保证社区矫正工作的公平、公正、公开。同时，要充分保护矫正对象隐私权等合法权益，防止由于矫正工作者和志愿者介入，使矫正对象私权利受到侵犯。

（六）加强国际区际的交流与合作。加强交流与合作，有利于我们在社区矫正实践中博采众长，创新发展。例如，美国专家已经认识到，缓刑的监督应该在社区中，而不应在机构性的矫正场所。这就提醒我们，机构性矫正模式要慎重选择。我们更应重视与港澳台地区社区矫正的经验和教训。特别是台湾地区与大陆与许多相似的历史人文传统，其经过实证评估的经验对大陆有很大价值。例如，台湾学者已经认识到：“虽或机构性监禁措施有其长期缺点之存在，然而，无论如何，它仍然无法完全由社区矫正处遇措施完全替代，机构性监禁措施自古即已存在，未来必然也会存在，或许只是替换他种形式出现罢！”这对于目前过于强调社区矫正价值而忽视监狱对罪犯的矫正功能的人来说，值得警惕和反思。

周小平:
苏州大学王健法学院
宋立军:
江苏省司法警官高等职业学校
电邮：slj405@sohu.com

河南省新乡市人民政府


新乡市人民政府关于印发《新乡市鼓励工业企业新上工业项目优惠办法》的通知

新政[ 2008 ] 31号



各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门:
　　《新乡市鼓励工业企业新上工业项目优惠办法》已经市政府同意,现印发给你们,望认真贯彻执行。

　　二○○八年十一月十日

新乡市鼓励工业企业新上工业项目优惠办法

　　为进一步加快我市工业结构调整和经济发展方式转变,促进全市工业跨越发展,结合我市实际,制定本办法。
　　一、适用对象和条件
　　(一)注册登记地在新乡市行政区域内的企业
　　(二)新上工业项目应当符合下列条件
　　1.符合国家产业政策、符合国家、省、市鼓励的产业投资方向,符合新乡市产业发展重点的生产性建设项目。
　　2.项目建设周期原则上在24个月内,亿元以上大项目按计划建设工期如期完工。
　　3.企业所得税地方留成部分属本地地方财政收入的企业。
　　4.投资额度符合下列条件之一的:
　　(1)固定资产投资额在1000万元及以上技术改造项目(不含土地)。技术改造项目指通过采用新技术、新工艺、新设备对现有设施进行改、扩建,土建投资在项目固定资产投资中的比例一般不超过30%的固定资产投资项目。
　　(2)固定资产投资额在5000万元及以上(不含土地)的新建企业或原有企业新建项目。
　　二、优惠政策及核算方法
　　能够单独核算的新上项目,包括新建企业或老企业新上项目自投产之日起,新项目形成企业所得税地方留成的,按年度由市政府予以资金支持。其中,新建项目独立核算且不是以老企业的实物投资的,以新项目应缴企业所得税地方留成部分计算政府支持资金。新项目独立核算并以老企业实物投资的,按扣除实物投资占投资额的比例计算政府支持资金。新项目不能够单独核算的,以新项目开工前一年原企业应缴纳企业所得税额及其环比增加额为基数,超出基数部分作为新项目形成的增量所得税。按增量额度计算市政府支持资金。企业当年实际缴纳企业所得税低于项目开工前一年度的,不再给予支持。
　　支持资金的额度为:自投产之日起,第1-2年按新上项目实际缴纳企业所得税地方留成部分增量数额的100%给予支持,第3-5年按新上项目实际缴纳企业所得税地方留成部分增量数额的50%给予支持。支持资金应全部用于企业发展。
　　可享受国家涉及企业所得税减免或抵扣等优惠政策的项目,按企业减免或抵扣前计算的企业应享受的国家所得税优惠额低于本办法规定的,按与本办法的差额给予支持;超过本办法优惠额度的,本办法不再适用。本市以前对本地企业新上工业项目有优惠政策规定的,由企业选择适用其中一项,不得重复享受。
　　项目建设单位必须有健全规范的会计帐目,票据齐全,帐实相符。固定资产投资以审计报告和有效原始凭证、会计帐目为依据,有原始凭证和会计帐目而拒不提供的不予认定,不得享受本办法规定的优惠政策。
　　三、批准程序
　　新上项目享受优惠政策按以下程序办理:
　　(一)项目建设单位在项目开工时向所在地的县(市、区)人民政府或财政独立的工业园区管委会提出申请,申请材料包括:项目单位申请文件、项目备案、核准或审批文件、土地、环保等按照国家要求的项目建设手续。各县(市、区)人民政府或工业园区管委会审核签署意见后,报市工业经济发展协调领导小组办公室认定;市直企业的项目由建设单位直接报市工业经济发展协调领导小组办公室认定。
　　(二)项目建设单位在项目竣工时向所在地的县(市、区)人民政府或财政独立的工业园区管委会提出竣工验收申请,并提供项目相关材料,各县(市、区)人民政府或工业园区管委会审核后报市工业经济发展协调领导小组办公室。
　　市工业经济发展协调领导小组办公室根据情况选择适当方式组织市工业局、市发改委、市财政局、市环保局、市国土局和项目涉及的其他部门,按照国家、省、市相关规定对竣工项目建设完成情况进行联合审查,并形成审查意见。
　　(三)市工业经济发展协调领导小组办公室将审查意见报市政府研究,并下发文件确定,项目建设单位可凭确认文件享受优惠政策。
　　四、优惠政策的落实
　　(一)按照现行财税体制,企业纳税在市本级的,由市财政负责落实;企业纳税在县(市、区)的,由县(市、区)财政负责落实;企业纳税市、县(区)两级财政共享的,按共享比例承担。
　　(二)对弄虚作假、骗取享受奖励政策的,追回奖励资金并依法依纪严肃处理。
　　五、附则
　　本文件自发布之日起施行。本办法由市工业经济发展协调领导小组办公室负责解释。